市內直升機低空旅游的法律分析與構想

【摘要】所謂市內直升機低空旅游是指游客借助飛行器在低空空域進行的以空中觀光為主要目的高端旅游產品。國外早已開展的低空旅游項目及經營業績良好的現象，促使我國在公布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》開放低空領域管制后，各地也掀起了直升機旅游開發熱鬧。在有關直升機低空旅游的法律處于空白的情形下，結合權利保護規則以及財政措施，通過權力的分配、稅收的構想上來提高直升機低空旅游產業的自我約束力顯然具有十分重要意義。

【關鍵詞】低空旅游；噪聲污染；權利保護規則；財政措施

直升機市內低空旅游最大的優勢是以整體化的視野一覽城市全貌，且經濟產業之間具有直接或間接的刺激作用，低空旅游的開展會需要相應基礎設施的建設、需要更多的飛行器、需要更多的服務人員等，這種“蝴蝶效應”的影響最終會被無限擴大。對于現在這樣一個隨著社會發展而興起的新產業，一是因為它是與當代社會背景相適應的，正解游客疲憊于水上、陸上審美的現實而被獲得高端消費者的青睞；一方面該產業刻意的遏制可能促使高端消費者轉向自購飛機或者轉向其它國家旅游，反而會造成更多的環境污染或者喪失新的經濟推動力；另一方面，現在低空旅游項目發展成熟具有其他功能擴展的可期待性，如轉向空中觀光與近距離運輸并行等。

但不可忽視是低空旅游使用的飛行器經過油料燃燒會產生大量的污染氣體。如美國某研究機構所報道：“一個飛機每英里耗費的能量和其排放導致氣候變化的二氧化碳，相當于每位乘客獨自駕駛一輛汽車。”；低空旅游的機場本身也會造成環境污染，如拖行李車、食品服務供給車以及大量汽車的進入等都會造成對當地環境的破壞，其中交通擁堵問題與對當地空氣質量的影響都是低空旅游公司在游客增多的情況下所要面臨的問題。且從噪聲污染方面看，正如美國審計署所說：“飛機引擎的噪音是機場現在與將來面臨的最重大的環境問題”。但是，從外界因素的控制上，是可以降低噪聲污染的影響力，比如低空旅游公司的飛機場選址、航線的規劃、飛行的頻率、飛行的高度等。因此，從現有的社會背景看，我們面對低空旅游項目興起的現狀，應該遵循社會發展規律，以規范其發展為指導，通過法律規范來限制其對生態環境以及居民的影響力度，其中最重要的就是如何解決市內低空旅游對居民的噪聲污染問題。

一、從權利保護規則分析市內低空旅游的噪聲污染問題

觀光直升機的高度限于低空200米，若提高直升機高度可能會和民航飛行高度產生沖突，也會影響到游客的觀光感受。因此，對于附近居民免于噪聲污染的權利保護結合科斯定理中的交易費用理論觀點提出權利的分配方式：即財產權利規則、責任規則、不可讓渡性規則。

所謂的財產權利規則，就是指權利人可以自愿地放棄這一權利，但是前提條件是獲得價格補償其權利的損失。對于市內低空旅游項目，在此種保護方式指導下，就意味著市內低空旅游機場的建設和航線的規劃交于附近居民決定。而市內低空旅游噪聲污染的解決方式只能由低空旅游公司與附近居民進行協商，然后通過議價的方式獲得附近居民免于噪聲污染權的讓渡，從而可以在居民區附近建造飛機場或者將其航線穿過。這樣的話，對低空旅游開發公司就提出了更加嚴格的要求標準。低空旅游公司獲得行政機關許可使用低空區域前，還需要先獲得機場及航線居民的同意，否則受影響的居民可以憑借自己免于噪聲污染權而向法院請求低空旅游公司停止侵害，那么法院作出的強制執行裁決會使得低空旅游公司先前的經濟投入毀于一旦。同時，居民免于噪聲污染權若置于低空旅游公司使用低空區域權之前，那么低空旅游項目開發公司首先需要支付居民內心中的價格，那樣一方面會出現機場與航線附近居民“待價而沽”的情形，另一方面可能因為個別用戶的不同意而致使低空旅游項目“胎死腹中”，且從社會影響上來看，許多以噪聲污染為消極結果的企業都會被關閉。因此通過議價的方式，將居民免受噪聲污染權置于企業經營權之前，其產生的社會經濟效益虧損力度要大于所保護的社會利益，故而完全將低空旅游項目是否能繼續進行交于附近受影響居民決定是不合適的。

所謂的責任規則，是指權利人的權利可以非自愿地被他人占取，但是前提需要由一個第三方來確定損失的價值。在此種規則下，市內低空旅游項目是否能繼續開展，就是通過“第三方”確定沿線居民的損失價值，然后由低空旅游項目開發公司支付相對應的價格，就能夠獲得沿線居民短暫時間內免受噪聲污染權的讓渡。因為低空旅游項目的噪聲污染并不是持久性的，而且噪聲污染的影響力度是可以通過外部限制的，從社會發展的整體經濟效益上看，責任規則顯然更適合于解決市內低空旅游項目的噪聲污染問題。但是“第三方”的確定，對于雙方的權利保護顯然都具有至關重要性。或許我們可以嘗試建立由沿線居民代表、低空旅游公司董事、環保部行政人員共同組成的“市內空中旅游協會”，由市空中旅游協會統一后公布每次低空旅游飛機起飛的時間、停留在居民休息及工作建筑上的時間，以及對于沿線居民的補償價值。比如考量低空旅游沿線學校下課休息的時間，盡量將經過的時間段調整到課間休息時，并盡量避免將學校納入航線范圍內；盡量減少晚上觀光的次數，以免影響周圍居民的生活休息；規劃航線時盡量采用多條航線，避免同一個地方多次經過而造成持續噪聲。觀光景點停留時間的短暫性，再加上航線、航行次數的規范，會降低低空旅游的噪聲污染。在責任規則中，最大的難題就是噪聲污染居民范圍的確定，如果使用統計個人法顯然是個難題，畢竟低空旅游公司也無法統計多少居民受到影響，我們可以采取“建筑法”計算法。比如根據《中華人民共和國城市區域環境噪聲標準》的規定，假設市內低空旅游A航線上的商業建筑和或社區地面上受到的噪聲分貝超過60分貝的共有20個建筑，每天飛行器需要經過n次，每一百平方米橫截面面積建筑補償C元，則低空旅游公司每天應該給每個商業建筑或社區的管理人{n×（總橫截面面積/100平方米）×C}元，再由商業建筑和管理人分發給商業建筑內辦公的人或者社區內居住的人。通過市空中旅游協會協商C的數額，這樣既能夠保證市內低空旅游項目的正常開展，另一方面也能夠補償航線附近居民部分讓渡其免受噪聲污染權利的損失，從而做到經濟發展的同時也保障社會和諧。

所謂的不可讓渡性規則，是在確定權利歸屬后明確禁止權利的讓渡，因為權利轉讓中雙方地位的不對等，會造成強者對弱者利益的一種侵略，因此不可讓渡性規則不僅可以視為對法授權利的保護，也可以看做對法授權利授予本身的限制和規制。從不可讓渡性規則看，完全禁止居民免受噪聲污染權的轉讓，以保護附近居民的生存環境，看著似乎挺合理。但是若我們從整體上看，法律具有普遍適用性，若是法律完全禁止，在某些情形下顯然是違背帕累托最優原則的。如海南省海岸線漫長、空氣透明度高、島上環境優美，開展市內低空旅游一方面方便限制噪聲污染，另一方面會為海南省的經濟發展注入新動力，帶動其他產業的發展。從海南省現有低空旅游的狀況，也可以發現低空旅游對海南的經濟效益要高于所保護的部分居民權益，且提高了當地的就業率。因此，允許居民免受噪聲污染權的讓渡要比完全禁止讓渡更具有意義。

因此，對于市內低空旅游項目所呈現出的噪聲問題，可以從以下兩方面進行解決：一是通過責任規則獲得居民免受噪聲污染權的短時間讓渡；二是由低空旅游公司采取相應的措施降低噪聲污染的影響，如機場的空間設計、機型的選擇、航線的設計、飛行的時間等。

二、從財政措施上構想市內低空旅游的污染解決方式

除了通過給予居民部分補償獲得居民權利讓渡外，現在更重要的是對低空旅游公司在項目規劃前就進行嚴格規范，以免因過低的標準而致使低空旅游公司的投入最后因為權利的沖突而毀于一旦，造成社會資源的大量浪費，其中稅收措施是調節產業結構的最好杠桿。

第一，“環境保護稅”的構想。鑒于低空旅游中飛行器會產生大量的氣體污染和噪聲污染，首先從購機上進行規范。參照歐盟組織現有的飛機廢氣排放限制法規，制作中國飛機廢棄排放法規，并根據一里程尾氣排放量劃分等級，當低空旅游公司在向許可管理機關申請許可時，按照不同的等級收取“環境保護稅”，從而促使低空旅游公司在購機時選擇排放量較小的飛機，減少對環境污染的保護。

第二，“超額里程稅收”的構想。許可管理機關在對飛機頒發低空區域使用許可的同時，應根據企業正常的飛行頻率，計算一艘飛機正常運營時其一年的實際里程數，賦予飛機在一年實際里程數內自由航行的權利，對超過一年實際里程數標準的飛機，按照適當比率由低空旅游公司繳納“超額里程稅收”。考慮到低空旅游公司各個飛機航線的不同，允許低空旅游公司交換內部各個飛機之間一年內的里程限額，并對未使用達到一年里程限額的飛機允許下一年繼續使用，采用此種“交換并累計”里程限額的方法，除了能夠減少環境和噪聲污染外，又避免對低空旅游公司的過分控制而影響此行業的發展，也能夠避免低空旅游公司為謀利益而頻繁飛行，以至于飛行員休息、飛行器適航性等都難以得到保障，造成對游客生命安全的潛在危險。其中，允許低空旅游公司對內部飛機實行“交換并累計”里程，而不考慮各個飛機的尾氣排放量不同，主要是基于飛機在申請許可時已經繳納“環境保護稅”，若在許可機關已賦予飛機一年有權的航行里程時，再將飛機排放量也考慮在內，一方面會給低空旅游企業造成極大的成本負擔，另一方面對行政許可機關換算抵消的里程也是耗時的事情，所以應該允許低空旅游公司對內部各個飛機的實際里程可以進行直接抵消。

第三，“營業稅減免”的構想。低空旅游公司的建址對周邊環境具有極大的影響，尤其對周圍居民的生活休息權造成極大的損害。計算低空旅游公司飛機起飛時的聲音分貝（其中低空旅游公司飛機類型可能不同，應該根據起飛時所有飛機聲音分貝值的平均標準確定游公司的聲音分貝），根據低空旅游公司飛機場建址與居民區的距離，結合《中華人民共和國噪聲污染防治法》和《中華人民共和國城市區域環境噪聲標準》確定相適應的噪聲污染標準，不同的標準對應不同的稅收優惠率，如“0類”標準的可以免除營業稅收的1%；“1類”標準可以免除營業稅收的0.5%等。通過稅收優惠不僅可以鼓勵新型產業的發展，而且會促使低空旅游公司在飛機場選址時能夠盡量避開居民區，減少對居民生活的困擾。

三、總結

隨著低空旅游的發展趨勢，我們國家有必要調整現有環境、民航等方面的法律，并且為了規范低空旅游項目的發展，各個地區有必要單獨制定部門規章，為低空旅游公司的發展提供指引，如在規章中明確申請低空區域使用許可的程序、低空區域中責任承擔方式、航線設計的原則等。

參考文獻：

[1]Daniel M.Warner.COMMERRCIAL AVIATION：AN UNSUSTAINABLEE TECHNOLOGY[J].Journal of Air Law and Commerce，Summer 2009（Approx.37 pages）

[2]Press Pelease，Sightline Institude.Air Travel Heats Up The Planet；How Does Flight Compare To Traveling By Bus，Train，Or Car？[EB/OL]（Aug.1，2004），available at http：//www.sightline.org/research/res_pubs/rel_airtravelaug04

作者簡介：

李怡勃（1991-），男，廣西桂林人，上海大學法學院2014級法律碩士。研究方向：國際商法。