淺談政府采購績效評價項目管理指標體系設計
——以2014年A地區貨物采購項目為例

●信俊汝

淺談政府采購績效評價項目管理指標體系設計
——以2014年A地區貨物采購項目為例

●信俊汝

政府采購績效評價作為政府采購監督管理工作的一種方式，對于加強采購過程管理，考察采購項目實施的績效具有重要意義。本文以2014年A地區貨物采購項目績效評價為例，從項目管理指標體系設計與評分切入，對政府采購績效評價工作進行探討。

政府采購 績效評價 項目管理 指標體系

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施十多年以來，政府采購改革深入推進，對規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益發揮了重要作用。然而，在政府采購活動中也暴露出了預算約束力不強、采購質量不高、效率低下、價格優勢不明顯等問題。隨著政府采購規模不斷擴大，采購方式日益豐富，相關部門對政府采購監督管理工作也越來越重視。

上海聞政管理咨詢有限公司先后開展了一系列針對政府采購類項目的績效評價，通過這些項目積累了一定的評價實施思路與方法。本文以2014年A地區貨物采購項目為例，從項目管理類指標體系設計與評分切入，對政府采購績效評價展開探討。

一、項目概況

該項目的采購人是A地區的一個社會公共服務提供單位。為了進一步提高其公共服務的水平和質量，采購單位根據業務主管部門的統籌安排，結合其實際情況，申請設立了2014年貨物采購項目。確定采購需求后，采購單位按照A地區政府采購實施流程提起政府采購申請。經過該地區財政局政府采購管理部門的審批，同級政府采購中心對采購標的和預算金額的判斷，確定該項目采購方式為公開招標。采購單位委托招標代理機構實施政府采購流程，經過公開招標、開標、評標等流程，最終確定了中標單位。

二、指標體系設計及評分

政府采購績效評價作為一種較為新穎的績效評價類型，還未形成成熟的評價模式。評價組首先對該項目特點進行了分析，該項目采購標的為貨物，并且該項目屬于政府采購項目，具有一定的標準化流程，《政府采購法》等相關法律法規對此也作出了明確規定，評價組具有較為充分的參考依據。結合項目自身的特點，評價組將采購過程合法性和操作規范性的核查作為重點之一，對政府采購全過程的合規性進行了細致考察。

（一）評價指標體系構建

參考績效評價的基本要求和原理，遵循相關性、重要性、系統性以及經濟性原則，評價組設置了項目決策、項目管理、產出和效果四個一級指標。但區別于一般的績效評價項目，為了更加全面地考察采購實施過程的合規性，在項目管理類指標設計時，評價組將項目管理類指標權重由一般項目的20%左右提高至50%。同時，評價組全面梳理了政府采購實施流程，并以政府采購相關法律法規為依據，分析每個實施步驟的主要潛在風險，將政府采購過程的關鍵管理節點作為指標設置的依據，共設置21個項目管理類三級指標，詳見表1。

表1 項目管理類指標設計說明

（二）指標評分標準的設定原則和方法

在評價標準的細化上，考慮到項目管理類指標主要考察的是操作過程的規范性，而以《政府采購法》為首的政府采購管理制度體系完善、規定明確，因此，評價組以政府采購相關法律法規為依據制定評分標準。同時，由于是以法律法規為依據制定評分標準對采購實施過程進行考察，在評分時主要采用一票否決的方式，即發現違法違規行為，則扣除該指標的全部權重分。表2通過“評標專家選擇規范性”和“合同內容與招投標文件的一致性”兩個指標進行詳細說明。

評標專家的選擇以及合同內容的確定都是政府采購過程中需要重點關注的管理環節。這兩項工作在實際采購過程中出現問題的可能性較高，且出現問題后將對整個招標工作的質量產生較大的影響。因此，評價組針對性地設計了這兩個指標。這兩個指標評分標準的內容均根據《政府采購法》等相關法律法規的規定設置，評分標準設定為“以上要求全部符合得100%權重分，任意一項不符合則該項指標不得分”的形式。

在具體進行評分時，評價組將相應指標的評分資料與指標評分標準逐一進行比對。

針對“評標專家選擇規范性”，該項目評標委員會成員共7人，其中5人是經濟、技術方面的專家，由招標代理機構從評標專家庫中隨機抽取，另外兩名通過采購人推薦產生。該項目評標委員會的人員構成符合《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2003〕119號）的相關規定及相關法律法規的要求，故該指標得滿分。

表2 評分標準細化說明

針對“合同內容與招投標文件的一致性”，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十四條規定“所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改”，通過咨詢相關專家意見，評價組確定合同標的、價款、數量、質量、技術要求和履行期限等作為該指標的評分內容。通過合同、招標文件以及中標供應商投標文件的比對，評價組發現該項目的合同價款、數量和技術要求均發生變更，因此，該指標不得分。

三、評價結論

根據上述評價思路，運用上述評價指標體系，評價組在項目管理層面得出以下評價結論：該項目最終的績效評價等級為“合格”。其中，項目管理類指標得分率最低，不足60%，主要原因在于項目雖按照要求執行了政府采購流程，但招標過程中部分操作規范性不足，相關政府采購管理要求有待進一步落實。具體包括：（1）該項目的采購標的屬于政府采購集中采購的范疇，應當由集中采購機構代理采購，而本項目的招標代理機構并非集中采購機構；（2）采購人未與招標代理機構簽訂招標代理協議，以明確雙方的權利義務；（3）該項目的采購公告信息不完整，未在采購公告中明確招標項目的需求數量及簡要技術要求；（4）招標文件的評分標準合理性不足，主要體現在加分項分數較高、評分標準相對籠統導致專家打分的自由裁量權較大兩個方面；（5）合同與招標文件及中標通知書在數量及個別技術參數等實質性內容上不一致。

四、關于政府采購績效評價的進一步探討

政府采購績效評價與一般績效評價有所區別，對其管理過程的評價需要大量運用政府采購知識、合理選擇評價方法，對政府采購相關法律法規進行深入研究對指導實踐有極大的價值和意義。

（一）政府采購績效評價與一般績效評價對采購過程考察的區別

在一般的績效評價實施過程中，評價重點主要體現在對項目績效的考察。然而，由于評價時間的限制，對于采購的合規性問題，往往僅考察是否按有關規定實施了政府采購流程，未對具體實施過程進行深入調研。而政府采購績效評價更注重考察政府采購過程的合規性，即政府采購過程中是否滿足監督管理的要求。在政府采購績效評價中，以《政府采購法》等相關法律法規和政策性文件為評價標準，對如招標代理協議的簽訂、采購公告發布、評標標準制定、評標專家選取、評標以及成交供應商確定、合同簽訂等各個環節進行全面核查。

（二）政府采購管理類指標評價難點

1、需具備完善的政府采購知識體系。按照政府采購績效評價對于采購全過程規范性考察的要求，首先需要評價組成員具備完善的政府采購知識：一是對政府采購工作基本認識；二是了解政府采購的具體實施流程；三是了解政府采購涉及的相關法律法規及其他管理要求。從評價思路的梳理到評價指標體系的設計，均需要完成政府采購流程的梳理，并在熟悉相關法律法規的基礎上進行。為了更快更扎實地掌握這些內容，在A地區財政局政府采購管理部門的指導下，評價組成員理順了政府采購的實施流程，抓住了其中的關鍵控制點，同時研讀了大量政府采購相關法律法規，還引入了專家咨詢。

2、評價思路和實施方法的選擇。在項目承接初期，評價組對項目性質進行分析，明確政府采購績效評價不同于一般項目評價，在評價思路上需要有所突破。在與委托方進行充分溝通后，確定了以 “投入——過程——產出——效果”為基本邏輯路徑，突出項目管理，以采購實施過程為重點的評價思路。而關于評價的實施方法，除了采用一般評價項目常用的數據采集、問卷調查、訪談及合規性檢查等方法外；在項目管理類指標的評價上，主要通過將該項目實施過程中的政府采購文件與政府采購法律法規相關規定及要求進行比對的方法。同時，由于該項目涉及大量的法律法規，故而項目實施過程中還采用了專家咨詢法，以保證對法律法規理解的準確性。

（三）關于政府采購合規性問題的解決

績效評價的目的不僅僅是發現項目實施過程中存在的問題，更在于為問題的解決提供合理的、具有操作性的建議。由于該項目大部分的問題為合規性問題，需要按照相關法律法規進行整改。但是，在實際操作中，一方面項目已經完成，使得問題的整改不具有實際意義，如招標代理協議的簽訂等。另一方面，部分問題整改起來難度較大，如招標代理機構的問題。如果是由于采購人不熟悉法律法規引起的該問題，則問題較容易解決。然而，通過與政府采購管理工作者進行溝通，發現由于政府采購項目數量增長速度快，而政府采購中心人員有限，該問題具有一定的普遍性。對于這類問題的整改，則需要進行更為深入的探討。

隨著政府采購范圍和規模的不斷擴大，政府采購實際操作中的問題可能會越來越突出，政府采購過程的監督管理也越來越重要。在政府采購制度體系不斷完善的基礎上，加強監督管理是保證相關制度有效落實必不可少的手段，也成為財政部2016年政府采購工作要點之一。A地區首先將績效評價的思路運用于政府采購管理項目中，為探索政府采購監督管理工作的有效實施提供了新的思路。此外，通過引入第三方評價機制，借助評價中介的力量，不失為解決因監管部門人力不足等而導致監管范圍和力度有限這一問題的有效途徑。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.中華人民共和國財政部、監察部.集中采購機構監督考核管理辦法[Z].2003-11-17。

2.中華人民共和國財政部、監察部.政府采購評審專家管理辦法[Z].2003-11-17。

3.中華人民共和國財政部.政府采購貨物和服務招標投標管理辦法[Z].2004-08-11。

4.中華人民共和國財政部.政府采購信息公告管理辦法[Z].2004-08-11。

5.中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國政府采購法（2014修正）[Z].2014-08-31。

（本欄目責任編輯：王光俊）