政府采購績效評價的初步探究

●熊 羽

政府采購績效評價的初步探究

●熊 羽

政府采購是一種財政性行為，與財政資金使用效率密切相關，需要從多個維度對其進行績效評價。本文通過總結歸納我國政府采購相關的法律法規，理順政府采購的規范性流程，分析指出政府采購績效評價指標體系的特殊性，并對評價的關鍵點予以研究探討。

政府采購 績效評價采購管理

一、我國政府采購的規范流程

剖析政府采購績效評價中相關問題的前提，在于理清我國政府采購的規范化流程和實施現狀。規范流程的歸納總結，既為本文的分析確定了相應的素材，也提高了績效評價理論探討的針對性。

政府采購行為是政府職能延伸的體現，具有采購金額巨大、履職關聯度較高、社會影響廣泛等特點。為了規范中央政府和地方政府及下屬機構的政府采購行為，國家先后出臺了相應的法律法規、部門規章和規范文件。目前，已經構成了以《政府采購法》、《招標投標法》及其實施條例為采購行為規范標準，以《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）、《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令）為采購方式規范標準，以《國務院辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國發〔2009〕35號）、《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2003〕119號）、《政府采購信息公告管理辦法》（財政部第19號令）為采購流程補充規范的政府采購規范標準體系。

表1 政府采購方式的主要差異情況

依照政府采購規范性流程的時間順序，整個政府采購工作可分為準備階段、執行階段和延續階段。在政府采購工作的準備階段，政府作為采購人，主要進行采購需求的測定、采購代理機構的選擇和供應商資格的審定三項工作；在政府采購工作的執行階段，主要包括選取適當的采購方式、執行相應的采購程序和履行對應的采購合同；在政府采購工作的延續階段，還需要進行的工作有接受質疑投訴、進行監督檢查和開展績效評價。因此，從政府采購規范性流程的整體角度來講，績效評價可以視為政府采購工作的一個組成部分。

當然，從以上規范性流程的歸納中可以看出，采購需求測定的結果，即政府采購對象的性質、數量、特點和市場價格，決定著采購方式。而不同的采購方式，又決定了采購程序的差異程度，進而影響到績效評價過程中關于程序合規性、目標達成度的評價結果。因此，采購方式是連接政府采購需求和政府采購程序的關鍵，而不同采購方式的差異程度則是績效評價過程中合規性評價的理論基礎，主要政府采購方式及其適用特性、程序特點詳見表1。

作為主要政府采購方式，公開招標和邀請招標的關鍵在于評標方法的選取。目前，招標采購的評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法是以價格為主要因素確定中標候選供應商的方法，適用于標準定制商品及通用服務；綜合評分法是在對各因素綜合評審后，以評標總得分最高的投標人為中標候選供應商的方法，可以綜合考慮投標人與招標需求的匹配度。

從整個政府采購的標準化規范流程來看，我國政府采購規范標準體系基本完備，具有相當程度的規范性，初步具備為績效評價提供理論依據的條件。

二、政府采購績效評價指標體系設計

政府采購績效評價指標體系是政府采購績效評價的核心，是具體政府采購項目績效目標實現程度的考核工具。從績效評價的邏輯順序來看，政府采購績效評價指標體系與其他財政資金類別 （包括事業專業類、政策補貼類、基本建設類、信息建設類等）的績效評價指標體系基本一致，依然囊括“項目決策”、“項目管理”和“項目績效”三個組成部分，仍然基本依照“投入——產出——效果”的邏輯順序進行設計。

但是，政府采購績效評價具有自身的特點，與其他類型財政支出項目績效評價的重要區別，就在于規范化程序的完備性和采購行為長期影響的不確定性。根據本文第一部分的論述，目前我國已基本形成完備的政府采購規范標準體系，包括詳細的采購流程實施辦法、相應的政府采購方式規定和補充的評標方法的要求。在績效評價的合規性評價部分，即具體政府采購項目的“采購管理”部分，嚴格依照現有標準體系設計指標體系，即能達到實現績效評價初衷的要求。同時，政府采購行為是政府積極履職的重要體現，是其他政府行為的有益補充和前提條件，其效果具有間接性、長期性和不確定性的特點。因此，簡單按照“項目績效”下“經濟效益”、“社會效益”和“生態效益”歸類，可能無法充分體現具體政府采購項目的實際效果。因此，本文認為，細化管理類指標的考核、加大持續影響的考核比重、調整指標體系中的權重比例，是充分考慮政府采購績效評價特點、提高績效評價指標體系設計效果的重要手段。

根據新公共管理理論中“企業型政府”的理念要求，政府在公共管理中應當充分遵循效率優先的基本原則，提高目標實現的效能，強調規劃管理和目標管理。因此，在具體政府采購項目的評價過程中，尤其是在 “采購管理”評價部分，本文主張充分依照項目管理中九大知識領域(包括范圍管理、時間管理、成本管理、質量管理、人力資源管理、溝通管理、風險管理、采購管理、集成管理)的劃分，挖掘采購管理的基本內涵，充分貫徹項目績效的評價理念，強調需求測算、計劃設定、信息反饋、采購策略、交易管理、合同管理等多個方面。根據上述的觀點論述，本文擬定了績效評價指標體系的設計要點，詳見表2。

表2 政府采購績效評價指標體系的設計要點

三、關于政府采購績效評價的進一步探討

政府采購績效評價指標的內容設定是績效評價過程中的關鍵，具體指標的權重設定、評價重心的確定和評價依據的設定也是績效評價的重要組成部分。因此，充分開展針對以上方面的探討有其必要性。

指標權重設定是指績效評價指標體系構建過程中具體指標的權重賦值。在目前的指標體系設計過程中，權重賦值普遍存在隨意性的現象，這實質影響到績效評價指標體系的科學性。因此，本文主張通過因子分析的主成分分析法，綜合不同的影響因子，形成具體的評價指標。同時，確定評價指標對于影響因子的代表性因子負荷，根據評價指標和影響因子之間的相關系數確定指標權重。基于本文之前所論述的政府采購績效評價特點，“采購實施”中相關指標的權重將普遍高于其他績效評價的組成部分。

調查問卷是績效評價指標體系評分的構成要素之一，在目前各種類型財政支出項目的績效評價過程中，普遍存在問卷結果（除滿意度之外）與評價結果聯系不緊密的情況。為了充分體現具體政府采購項目的實際績效，本文主張提高問卷問題和指標的關聯度，并對問題答案選項進行賦值設計，分數匯總后構成指標評分的一部分，實現調查問卷結果的充分利用。

合規性和合理性是績效評價指標設定中經常采用的兩種評判方向。前者主要面向現有的法律法規、部門規章和規范文件，后者主要面向客觀、適度、理性的理論化探討，需要依靠基礎數據、分析方法和研究思路為支撐。由于相關規范性文件的設定中，僅僅規定了嚴格的程序，并未對采購實施的效果作規定預判。因此，僅僅依靠程序合規性對采購績效進行評定是有欠缺的，無法滿足貫徹績效理念的基本要求。為實現政府采購績效評價科學性的目標，本文認為，應當綜合利用公共管理、公共財政、統計分析的研究成果，廣泛運用分析方法，合理測定政府采購項目的實際績效，從而有效地將合規性評價和合理性評價結合起來。

采購效益是績效評價指標體系設計中的難點之一。與一般私人采購行為所試圖實現的目標不同，政府采購作為授權支配公共財產權利的采購行為，還需要實現其他間接效益。從我國政府采購法律、法規、規章和規范性文件來看，政府采購應當落實國家社會和經濟政策目標，保護環境，激勵創新，扶持中小企業發展等。具體的間接效益目標及其實現手段見表3。

表3 政府采購的間接效益目標及其實現手段

從表3可以看出，按照目前采購流程，實現以上的間接效益目標，依然存在一定的困難。例如，關于采購項目轉分包的問題，在財政部、工信部發布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕118號）規定中，鼓勵大中型企業將政府采購合同分包給小微企業，但在《招標投標法》中明確規定，追究轉包政府采購合同企業的法律責任，如何合理界定合同轉分包行為成為評價項目間接效益的難點之一。在績效評價過程中，本文主張以績效思維為導向，注重績效目標的實現程度，偏向合理性評判，關注采購主體能動性發揮的過程，聚焦采購過程中自由裁量的最終結果。

立項準備是對項目立項的合規性和合理性進行評判的重要環節。從合規性的方向進行評判，側重于考量立項流程是否合規，是否與相關法律法規、部門規章和規范文件相吻合；而從合理性的方向進行評判，則是決策層面評判的難點。本文主張從定性和定量兩個角度分別考察需求測算合理性，定性角度主要關注采購行為和部門職能配置的匹配程度、測算方法的適用性，而定量角度則主要關注數據來源的可靠程度、測算結果的可重復性。

綜上所述，在政府采購績效評價的實施過程中，應當充分掌握規范性流程的變化情況，充分重視績效評價指標體系的構建，強化調查問卷和指標體系的聯系，積極開展指標內涵設計，綜合運用多種工具手段，將合規性評價和合理性評價有效結合，提升具體政府采購項目績效評價的評價水平。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

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