論我國房產稅立法首要目標的定位

彭立峰

摘 要：西方各發(fā)達國家因為經濟狀況、政治制度等具體國情不同，其房產稅立法的首要目標也有所區(qū)別。囿于我國的現(xiàn)實國情，房產稅在可以預見的很長時期內很難有效調控住房市場和籌集豐沛的財政收入，但可以有效調節(jié)貧富差距。這就決定了我國當前房產稅立法的首要目標不應定位于調控住房市場或成為地方支柱性財源，而應務實地定位于調節(jié)收入分配、縮小貧富差距。

關鍵詞：房產稅；貧富差距；收入調節(jié)

中圖分類號：D922.38 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0069-03

房產稅立法已被列入全國人大的立法規(guī)劃，明確立法目標是房產稅立法的前提和基礎。由于對房產稅的收入功能、調控功能和調節(jié)功能側重不同，國內對房產稅立法首要目標的定位眾說紛紜，爭議頗大。

一、調控住房市場

面對高房價和高空置率并存的我國樓市，有人認為只要征收房產稅，“房價就會應聲而落，立竿見影。”[1] 在一些官方的文件中，房產稅往往也被視為調控住房市場、引導居民住房消費的工具。部分學者強調房產稅的調控功能，認為房產稅法的首要目標應定位于合理利用資源[2]。但筆者認為，該觀點頗值商榷，主要理由如下：

（一）國際經驗表明，房產稅不能有效調控房地產市場

雖然部分發(fā)達國家在房產稅法中明確規(guī)定，征收房產稅是為了提高土地和房產的使用效率，防止各類投機行為，但是從實踐層面來看，其效果并不理想。例如在美國21世紀初的房地產泡沫中，房地產稅的作用極其微弱。而日本原大藏省次長神原英貿坦言，日本房地產稅從來沒有起到抑制房價的作用。韓國最初是為了抵制房地產投機而引入不動產稅，但在20世紀80年代末就已經轉為財政目的。而很多發(fā)展中國家試圖通過房產稅制改革來調控房地產市場，最終非但未能如愿反倒導致稅制扭曲等一系列問題。

（二）房產稅很難對我國住房市場產生重大影響

雖然從理論上說，在房地產保有環(huán)節(jié)開征房產稅，可以對房地產供需雙方形成稅負約束，從而使得高房價存在被抵制、房地產投機行為被收斂的可能性。但是，我國滬渝兩市試點房產稅的實踐表明其抑制房價的作用并不顯著。

其成因復雜，但最根本的原因是我國住房市場的特殊性。一方面從供給的角度而言，房產稅在房產成本（主要包含土地成本、開發(fā)成本和相關稅費等）中所占比重很小，難以對房產供給產生大的影響。另一方面從需求的角度而言，城鎮(zhèn)化、嬰兒潮和投資渠道單一等原因導致我國房產需求剛性強，房產稅難以對房產需求產生大的影響。在剛性需求的情況下，開征房產稅很可能不僅無法打擊房地產投機，反而會使民眾被迫接受稅負轉嫁。因此在可以預見的很長時期內，我國房產稅的調控作用必然是極其微弱的。

綜上所述，筆者認為調控住房市場、提高不動產資源配置效率是房產稅法“不能承受之重”[3]，故不應作為房產稅立法的首要目標。

二、地方政府的支柱性財源

伴隨著“營改增”和土地出讓金的下降，我國很多地方政府財政壓力加劇，迫切需要開辟新的財源，故積極擁護開征房產稅。部分學者也強調房產稅的收入功能，認為房產稅立法的首要目標應定位于“地方政府的支柱性財源”[4]。但筆者認為，該觀點亦待商榷，這主要是因為：

（一）“寬稅基”的稅制設計將極大地強化改革阻力

從稅制角度而言，“寬稅基”是房產稅充分實現(xiàn)其收入功能的必要條件。例如在美國，只有公共、宗教、慈善等機構的不動產可以免稅，其余的不動產均屬于應稅不動產；在英國，只有學生、未成年人、外交人員和殘疾人員可以免稅，其他的住房所有者或承租者均為房產稅納稅人。得益于“寬稅基”下的普遍征收，房產稅在美國、英國和加拿大等發(fā)達國家成為了地方政府最主要的稅收收入來源。

但是，如果我國在開始全面推行房產稅之時就如此普遍征收，勢必將絕大多數(shù)社會成員納入房產稅納稅人的范圍之內，民眾稅收負擔增加且將直接面對稅務機關。稅負增加的普遍化和顯性化，將加劇民眾的“稅收痛苦”。這在當前的特殊社會轉型期很容易激起民眾對開征房產稅的反感和排斥，從而強化房產稅改革的阻力。事實上，近年來諸多民意調查和網(wǎng)絡論壇反映出民間反對房產稅的聲音很大，這些反對的聲音其實指向的均是此種“寬稅基”下普遍征收的房產稅。雖然房產稅法可以僅憑國家權力強行制定并頒布，但是來自社會的巨大阻力將使其難以順利實施。

（二）低“稅法遵從度”不利于房產稅高收入的實現(xiàn)

在西方發(fā)達國家，民眾對房產稅的“稅法遵從度”普遍較高，這使得西方發(fā)達國家能以低征收成本籌集到大量房產稅收入。西方民眾之所以對房產稅有如此高的“稅收遵從度”，關鍵在于居民的房產稅負擔與地方政府提供的公共服務之間聯(lián)系十分緊密。

總體而言，西方房產稅付出與受益之間的高度關聯(lián)性主要依賴以下兩項機制得以建立。第一，“以手投票”。例如在美國和英國，地方議會往往本著“以支定收”的原則，通過預算審批的程序一年一定房產稅稅率。首先，民眾通過地方代議機關確定公共服務的數(shù)量和質量，據(jù)此確定地方政府公共支出的額度。其次，根據(jù)支出及其他各項收入計算出收入缺口，即需要征收的房產稅總額。最后，用房產稅總額除以房產稅稅基，倒算出該年度的房產稅稅率。地方政府據(jù)此籌得的房產稅收入多用于為本地居民提供外溢性很小的公共服務，包括警察、消防、衛(wèi)生、教育等。第二，“以腳投票”。對既定的房產稅稅負或公共服務不滿意的居民，由于其流動成本較低，往往會選擇離開。“這使得納稅人擁有多樣的‘稅收和‘公共服務組合可供選擇，并最終通過競爭機制提高地方公共服務供給的效率。”[5]

反觀我國，由于公共選擇機制稀缺和民眾流動性不足等原因，我國在可以預見的很長時期難以讓納稅人真切地感受到房產稅付出與受益之間的密切關聯(lián)性，因此在“寬稅基”的稅制設計下，納稅人的低“稅法遵從度”不利于實現(xiàn)房產稅的高收入。

（三）我國現(xiàn)有的征管條件難以保障房產稅的高收入

房產稅是公認的征管難度大的稅種。總體而言，西方發(fā)達國家擁有全面、準確、及時的不動產信息網(wǎng)絡；擁有專業(yè)、客觀、科學的不動產評估機制；擁有普遍、成熟、完備的納稅申報及其服務機制；擁有公開、公正、公平的不動產稅收異議解決機制。這些成熟、優(yōu)越、便利的條件，為西方發(fā)達國家獲得大量房產稅收入提供了強有力的征管保障。

相較而言，我國現(xiàn)有的征管條件還有相當差距。例如我國的不動產登記剛剛起步且進展緩慢，短期之內很難為稅務機關提供必需的不動產信息。再如房產稅要求建立起稅務機關直接面向自然人納稅人的征管機制，但是我國現(xiàn)有稅收征管模式以企事業(yè)單位為主要納稅主體，以企事業(yè)單位的現(xiàn)金流為主要征稅客體，以發(fā)票管理和源泉代扣代繳為主要手段，稅務機關與自然人之間普遍缺乏直接的聯(lián)系。至于科學的不動產評估機制和完善的不動產稅收異議解決機制更非短期之內能夠一蹴而就。因此僅從征管條件看，在可以預見的很長時期內我國房產稅收入不宜高估。

綜上所述，筆者認為，法律即使有心將房產稅打造成“地方政府的支柱性財源”，但是現(xiàn)實條件的約束決定了房產稅在可以預見的很長時期內無力給地方政府帶來預期的豐沛收入。房產稅的“心有余而力不足”，使得當前房產稅立法的首要目標不宜定位于“地方政府的支柱性財源”。

三、調節(jié)貧富差距

部分學者認為，我國房產稅的收入再分配功能只能居于次要地位[6]，與之相反，筆者強調房產稅的收入再分配功能，認為我國當前房產稅立法的首要目標應定位于縮小貧富差距，主要理由如下：

（一）我國現(xiàn)有收入分配格局亟待調節(jié)

世界銀行《世界發(fā)展報告（2006）》將中國列入少數(shù)收入分配不平等程度很高的國家，在127個國家里收入不平等程度高于中國的只有29個國家[7]。而根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)2000年為0.412，2003—2013年更是維持在0.47～0.49的高位[8]，遠遠超出0.4的國際警戒線。

我國貧富差距的形成源于兩個方面。一方面，流量層面的收入差距。部分行業(yè)的壟斷和土地、國有資源和國有資產的非正常處置等諸多因素加劇了收入差距的擴大。另一方面，存量層面的財產差距。流量的收入差距和存量的財產差距關系密切，因為過去的流量影響當今的存量，而當今的存量影響未來的流量。從這個意義上說，收入差距的沉淀和積累將轉化為財產差距，而財產差距將伴隨著財產性收入的差距而加劇收入差距。二者的相互作用使得我國貧富差距日益擴大。這不僅埋藏下諸多社會隱患，危及社會穩(wěn)定，不利于和諧社會的構建，而且與我國改革開放的初衷背道而馳，現(xiàn)有不平衡的利益格局亟待調節(jié)。

（二）房產稅可以有效調節(jié)貧富差距

在所有的法律制度中，稅法直接作用于國民財富分配領域，可以顯著和直接地促進分配正義的實現(xiàn)。在所有的稅種中，房產稅可以有效調節(jié)貧富差距。

房產稅能夠有效地直接調節(jié)財產差距。“相關數(shù)據(jù)顯示，我國富裕人士的總資產中，房產價值占比突出，高達60%～80%。”[9]以這部分高端人群的房產為稅基開征房產稅，一者可以讓高端人群就其擁有的高檔住宅以及多套住房繳納房產稅，這就增加了富裕人士的稅收負擔和住房保有成本，從而調節(jié)高端人群的財產狀況。二者中等收入人群無須就其擁有的一套自住普通住房繳納房產稅，避免了大多數(shù)民眾稅收負擔的增加，也在稅法層面充分考慮了其合理住房要求。三者房產稅收入可以優(yōu)先用來支持住房保障體系的建設，改善低收入人群的居住條件。

房產稅能夠有效地間接調節(jié)收入差距。受信用制度不健全等諸多因素的影響，我國個人所得稅的主要征稅客體是普通勞動者的工資薪金收入和勞務報酬，高端人群的巨額“隱性收入”未被納入征稅范圍。這些流失的“隱性收入”部分流向房地產市場，最終沉淀為高端人群的高檔住宅以及多套住房。對高端人群的這些房產征收房產稅，既可以對個人所得稅稅基中流失的大量“隱性收入”課稅，又可以部分沖抵高端人群的財產性收入，甚或可以影響高端人群的現(xiàn)有房產存量，進而影響其未來的財產性收入流量，從而間接地調節(jié)財產性收入的差距。

（三）有利于房產稅改革的順利推進

“萬事開頭難。”開征新稅更是不易，開征房產稅這樣高度敏感、爭議激烈的新稅尤其艱難。如果房產稅的首要目標定位于調節(jié)貧富差距，僅對高端人群擁有的高檔住宅以及多套住房征收房產稅，那么如前所述，低收入人群由于可能從中直接受益，勢必會積極擁護此項改革；中等收入人群由于其稅收負擔不會因此而增加，至少不會反對該項改革；而高端人群雖然因此需要繳納更多的稅收，但是增加的房產稅負擔完全在他們的經濟實力能夠承受的范圍之內，故不會激烈反對該項改革。因此總體而言，其社會阻力可以大幅度降低。

這在我國房產稅試點實踐中得到證實。上海的房產稅試點以居民家庭第二套及以上的住房為主要征收對象，其收入用于保障性住房建設等方面的支出；重慶的房產稅試點以獨棟商品住宅、高檔住房和多套普遍住房為征收對象，其收入全部用于公共租賃房的建設和維護。兩市房產稅試點均注意保障中等收入人群的合理住房要求，重在增加高端人群的稅收負擔和讓低收入人群受益。這樣的房產稅框架極大地減少了改革阻力，沒有出現(xiàn)此前有人擔心的激烈抗稅，征收工作推進順利，例如重慶市“99%以上的應收稅款都收到了”[10]。

四、結論

受種種現(xiàn)實條件的約束，我國房產稅在可以預見的很長時期內既無力有效調控住房市場，也很難為地方政府帶來豐沛的財政收入，但是它可以通過直接調節(jié)財產差距和間接調節(jié)收入差距來有效調節(jié)貧富差距。因此，當前房產稅立法應務實地將首要目標定位于調節(jié)貧富差距，這既有利于房產稅改革的順利推進，也利于“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”[11]。

參考文獻：

[1] 許成.高房價之危：如何應對[J].改革內參，2010，（2）.

[2] 劉漢霞.論我國個人房產稅應定位于合理利用資源[J].華南理工大學學報：社會科學版，2012，（3）：64.

[3] 劉劍文.房產稅改革正當性的五維建構[J].法學研究，2014，（2）：137.

[4] 單順安.房產稅改革的路徑選擇分析[J].財政研究，2014，（7）：15.

[5] 任強.房產稅：美國實踐及借鑒[J].財政研究，2015，（1）：53.

[6] 單順安.房產稅改革的路徑選擇分析[J].財政研究，2014，（7）：16.

[7] 王小魯.灰色收入與居民收入差距[J].中國改革，2007，（7）：8.

[8] 周銳.中國近十年首度公布基尼，縮小收入差距任務緊迫[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2013-01-18.

[9] 黃穎川.中國富裕人士人均房產3.3套[N].南方日報，2011-12-08.

[10] 賈康，等.房地產稅離我們并不遠[M].北京：人民出版社，2015：187.

[11] 中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[M].北京：人民出版社，2015：9.

[責任編輯 陳丹丹]