合作治理理論視域下的貴州扶貧

蒲文勝

摘 要：中國扶貧是以政府為主導，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經濟、文化和社會結構的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長，治理及合作治理理論和實踐已在中國獲得廣泛認同。其中，對于貧困這一困擾中國社會發展的公共問題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式轉變為多元主體——政府、企業、民間組織積極參與的合作治理貧困模式。貴州是中國最貧困的省份之一，合作治理貧困，在貴州勢在必行。

關鍵詞：治理；合作治理；貴州省；扶貧

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0054-03

中國扶貧是以政府為主導，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經濟、文化和社會結構的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長，治理及合作治理理論和實踐已在中國獲得廣泛認同。其中，對于貧困這一困擾中國社會發展的公共問題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式走向多元主體——政府、企業、民間組織積極參與的合作治理貧困模式中。貴州是中國最貧困的省份之一，合作治理貧困在貴州勢在必行。

一、治理與合作治理貧困理論

20世紀90年代以來，隨著經濟全球化的實質性進展以及公共產品的迅速增長，曾經由國家及政府管理和包辦一切并樹立絕對權威的做法已不合時宜，跨邊界的公共產品必須交予國家及政府之外的力量來共同應對和處理，這些力量正是薩拉蒙稱之為全球性“結社革命”的非營利組織、非政府組織、民間組織的迅速成長。而在世界范圍內最大的一個公共產品就是貧困，所以，因社會組織力量的壯大且積極參與到公共問題的治理中并由此形成的治理理論，在其產生之時就與“治理貧困”天然地結合在一起的。當1989年世界銀行發表《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》報告中首次使用了“治理危機”一詞之后，“治理”“善治”“合作治理”這一概念便頻繁出現在官方媒體中，也就是說，治理理論和治理貧困理論獲得了合法性。

但是從某種程度上說，“治理理論”也還僅僅是一種理論愿景，因為治理理論是在假設多元治理主體之間處于一種分權化、水平化，且是在信任、透明、責任的過程中進行的，事實上，任何一種既得權力都不會主動退出權力角逐舞臺，NGOs與國家及政府之間或許處于一種良性互動的合作關系，或許處于一種緊張的矛盾沖突關系；另外，在資本力量所主導的經濟世界里，它是見物不見人、謀求經濟利益的最大化，因此它作為治理主體中的一個要素時，也將與NGOs、甚至與國家、政府發生利益和價值沖突。很顯然，治理、合作治理的多元主體參與結構僅僅是一個程序合法的問題，治理的結果是否具有合法性，必須以是否符合人民的根本長遠利益為標準，也即在發展主義已經滲透于世界各個角落的現實社會中，唯有使窮人真正擺脫貧困且有尊嚴地生活的益民性發展和扶貧治理模式才是合法的。為了減少多元合作治理主體間的矛盾沖突，首先需要把一些關乎人類社會共同發展的重大問題（比如貧困和環境問題）提上議程，然后多元合作治理間須建立起平等、信任、依賴、互惠的原則，并在此原則上依靠各自的優勢在資金、組織、技術、宣傳、溝通等方面切實地為共同的治理目標而展開工作。

自1995年在哥本哈根召開了以反貧困為主題的世界峰會后，有關貧困和反貧困戰略研究問題不斷升級。2001年，世界銀行在發表了以“反貧困”為題的發展報告后，世界各國領導人都在不同的場合強調反貧困的重要意義。此后，一種多元價值主體間的——政府、企業和NGOs——為反貧困而展開的合作治理貧困理論及實踐不拘一格地在世界各地迅速展開。

二、貴州的貧困及貴州合作治理貧困的必然性

貴州是中國最貧困的省份之一，從明朝永樂十一年貴州省成立以來，貴州就是當時13個行省中最窮的省份。這不僅是因為貴州地勢險惡、石漠化地區占比重、良田甚少，而且以少數民族居多的雜居山地式農耕生活很少與外界交往，在加上中央政府對貴州的關注和投入甚少，至多是把貴州作為軍事避難的大后方來考慮。

新中國成立后，計劃經濟模式下的中國雖然在工業、軍工業方面獲得了一些發展，但在民生工程上的發展是極為緩慢的。如經濟學家戴園晨所說：“1959—1979年的二十年里，城鄉居民沒有從公有化得到實惠，在1976年時整個國民經濟到了崩潰的邊緣。二十年里城鄉居民收入基本沒有增加。”[1]就國家總體經濟部署而言，“政府實行‘高積累、低消費的政策，居民生活水平被壓得很低，實質上我國社會長期處在一種‘共同貧困的狀態。”那么，在此期間，貴州的情況是如何的呢？同樣是出于戰爭的考慮，中央政府在20世紀60年代對貴州拉開了“三線建設”序幕。在“三線建設”期間，貴州建成了航天、航空、電子三大國防科技工業基地，形成了煤電結合、水火電互濟的能源工業體系和以有色金屬、冶金、化工、建筑材料為主的原材料工業基地，使貴州擁有了一定的工業基礎，也解決了部分轉業軍人和部分農民的就業問題。但是，以搶時間、趕進度的粗放式建設使許多項目倉促上馬，其中的浪費和損失是可以想象到的。改革開放后，計劃經濟漸漸淡出，市場經濟進入人們的生活世界，這些因備戰而建起的軍工企業紛紛在產品沒有銷路的困境中倒閉或軍改民用。改革初期，在“效益優先”的發展思路下，人們以為經濟總量上去了貧困也就自然解決了。因此，當時的中央政府并沒有設立專門的反貧困或扶貧機構，盡管中央政府一直設有中央政策研究室、國務院政策研究室、國務院發展研究中心、國家發展與改革委員會宏觀經濟研究院、農業部農業經濟研究中心等機構，但主要的職能是為中央政府制定國家經濟與社會發展提供政策咨詢建議，研究方向側重于國家宏觀政策方面，并不是專門從事扶貧研究的。時至1986年，中國政府才成立專門的扶貧工作領導機構，即“國務院扶貧開發領導小組”。

貴州省扶貧開發辦公室成立于2009年，與1986年國務院扶貧辦公室成立時間已經相隔了二十三年。這說明了中國的扶貧工作是在中央政府的統一領導下進行的，也說明了地方政府之所以會養成“等、靠、要”的扶貧政策和財政撥款的心理依賴形成原因。2011年，貴州省政府出臺了相關文件（《貴州省人民政府辦公廳關于印發貴州省扶貧開發辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知》黔府辦發[2011]94號）將扶貧開發辦公室改為由省政府直屬的獨立正廳級建制單位，并直接對省人民政府負責。目前，省扶貧開發辦公室設綜合處、人事處、政策法規處、規劃統計處、產業化扶貧處、項目管理處、農村人力資源開發處、信貸扶貧處、社會扶貧處、革命老區建設處、資金監督處等11個職能處室，另按有關規定設立機關黨委辦公室、離退休干部處和紀檢監察機構，管理中國西南世界銀行扶貧項目貴州辦公室（貴州省扶貧開發辦公室外資項目管理中心）（副廳級）、貴州省扶貧開發技術指導中心（正縣級）、貴州省扶貧人才開發中心（正縣級）等3個事業單位。扶貧辦的成立，意味著扶貧工作進入了規范化、專業化的管理模式。盡管如此，收入差距大，越是貧困人群越缺乏抗貧困能力仍是貴州的貧困現實。

按照2 300元/年的新扶貧標準，2010年貴州有1 764萬貧困人口，這相當于歐洲一個中等國家人口的數量。在貴州省88個縣份中，有55個是國家扶貧開發工作重點縣。國發2號文件指出，貧困和落后是貴州的主要矛盾，加快發展是貴州的主要任務，也是中國反貧困事業的重中之重。如果說在改革開放前，簡陋的工具和落后的生產技術、技能無法完成開發貴州的任務，那么時至21世紀的今天，無論是政府對貧困問題的關注度，還是科技、信息文明所取得的前所未有的發展等都不至于使貴州在豐厚的自然資源面前無所適從。在查閱了以往有關貴州的環境貧困、能力貧困、文化貧困、結構性貧困等的所有研究資料后發現，研究者很少關注和追問貴州在“自然資源的富饒”與“現實人群的貧困”這一令人費解的矛盾之間到底出現了什么問題。

三、貴州合作治理貧困主體間職責探析

近些年來，多元主體合作治理貧困問題正隨著治理理論及其實踐的不斷推進而受到關注，盡管它還僅僅是個起步階段，但是從政府到企業再到民間組織，一些實質性的進展，比如“有限政府”“法治政府”“服務政府”“透明政府”“責任政府”，以及“企業社會責任”“企業公民”“企業扶貧”“慈善”“NGOs扶貧”等這些概念和實踐已進入百姓日常生活情景中，如果這些力量又都能扭和在一起并向扶貧工作全力挺進，那么，貴州的反貧困工作必將獲得新的突破。

政府“自上而下”的扶貧前文已有闡述。根據現實國情，中國會在很長一段時間里繼續實施以政府牽頭的扶貧模式。在此過程中，政府除了會不斷出臺各種有利于扶貧工作的制度和法規，繼續營造一種全民扶貧、全民慈善的政治文化氛圍外，還會因地制宜地做好招商引資工作。但政府不可陷入“唯GDP論”，比如一些地方政府為了業績，不顧實際地發展房地產業，其結果是GDP上去了，然而在居高不下的房價面前，窮人仍無房可居住。另外，一些地方政府也不可因為害怕“責任政府”“問責政府”機制對其的內、外監督而龜縮在“庸政”“懶政”的無作為窠臼中。政府更不可陷入權力腐敗的泥潭，譬如把“扶貧款”作為“唐僧肉”，任意挪用扶貧款，或者濫用手中權力與尋租權力而來的商家進行合謀，打著扶貧的幌子，干著不利于民生的“事業”。目前，中國扶貧已進入“精準扶貧”模式，這是要使扶貧工作更精細化、準確化和科學化，是要求政府在扶貧工作中做到扶貧干部與貧困戶之間的一對一的精準扶貧。在此過程中，不但扶貧工作要接受人民監督，而且要確保扶貧款和扶貧項目切實落到貧困個人或家庭，直到貧困個人或家庭年收入持續穩定在貧困標準線之上。

企業作為市場經濟得以運轉的基本單位，毋庸置疑，獲利是其存在和發展的動機。沒有市場經濟和企業的充分活力，一個國家和民族想要脫貧致富是不可想象的。然而，如果只強調市場和企業的獲利本性，而忽略其應該承擔的社會責任，那么這樣的發展對人類社會將是毀滅性的。進入21世紀的今天，環境惡化、生態危機、道德危機、貧富懸殊等一系列問題都在追求經濟利益最大化的過程中越演越烈，這就不得不使“企業社會責任”問題成為當下最受關注的議題之一。從一篇發表于2009的《中國100強企業社會責任發展狀況評價》的報告看，“約2/3的企業責任管理落后、責任信息披露不足；企業責任管理顯著落后于責任實踐……中國企業社會責任整體水平低下……l/5的企業剛剛‘起步……2/5強的企業仍在‘旁觀……”[2]這是一個極為嚴峻的中國企業生態圖，如果再不給中國企業發展注入“企業責任”“企業公民”這樣的價值理念，那么，中國在獲得極大物質文明的同時，精神文明建設就會因資本的貪婪和無人道而陷入癱瘓。針對貴州這塊富饒卻又貧困的土地而言，企業不但要承擔起相應的社會責任，而且要著重于慈善事業，也即企業應該把盈利所得的一部分用之于社會，扶弱濟貧。只有具備了這樣的認識并把它作為企業獲得可持續發展的內在動力，企業才會在貴州的反貧困戰略中贏得尊重，也贏得更加廣闊的發展空間。

近些年來，隨著民間組織的迅速發展，NGO扶貧已經成為民間組織發展的一個重要動因和價值目標。貴州本土NGOs針對貴州實際展開了極富成效的扶貧活動。例如，1998年成立的“貴州參與式農村發展工作網”就在扶貧、小項目資助、自然保護和社區發展等領域積極開展活動；2002成立的“一盞燈”，則致力于失學兒童和弱勢群體的幫扶，教育權利的爭取以及少數民族人文發展與保護的工作；2003年成立的“貴州民間助學促進會”資助特困生、改善貧困地區教學與設施、改變落后教育等方面做了大量有益工作；2002年創辦的“蒲公英助學會”在推動助學項目的實施、幫助貧困地區改善教學環境與設施、幫扶弱勢群體等方面發揮了積極作用。進入21世紀后，針對貴州扶貧工作而相應發起和成立的貴州本土NGOs數量劇增，譬如在貴州高校中，平均每一所高校均有不低于兩個針對貧困而展開的NGOs組織活動。“貴州本土NGO在貴州省所開展的與扶貧有關的活動主要涉及以下領域：農村發展、教育公平與貧困生救助、弱勢群體援助、環境自然與人文資源保護、文化普及、互助、醫療、鄉村治理、社區服務、自愿者服務、信息交流平臺建設、小項目資助、國際和國家項目的協助落實、技術支持培訓等。”[3]在今后的工作中，貴州本土NGO仍須繼續發揮其優勢，加強其在教育、醫療、衛生、科普和宣傳等方面的專業技術并深入到貴州貧困的具體個人或家庭中。

綜上所述，貴州是中國最貧困的省份之一。中國扶貧是以政府為主體，其他為輔助力量的扶貧模式。隨著中國經濟結構和社會結構的變遷，民間組織獲得了快速發展，這不但表現為政府在這一變化中，對一些公共問題的管理已經力不從心，并且需要大量的民間組織參與到管理中來。同時，民間組織也切實地參與到公共產品問題的治理上并且取得了較好效果。貧困就是社會發展中最大的社會公共產品之一，因而，建構多元主體——政府、企業、民間組織積的合作治理貧困模式勢在必行。

參考文獻：

[1] 戴園晨.民營經濟在消亡后復蘇[J].經濟經緯，2003，（4）.

[2] 黃群慧，彭華崗，鐘宏武，張蔥.中國100強企業社會責任發展狀況評價[J].中國工業經濟，2009，（10）.

[3] 梁景禹.非政府組織在扶貧中的作用——基于貴州省的視角[J].西部發展評論，2008，（1）.

[責任編輯 陳丹丹]