產業政策的兩個重要屬性和權貴資本主義：經濟政策的政治效果與治理體系

呂力+李君+李倩+田勰

摘 要：官僚機構或官員可以通過操縱產業政策的兩種重要屬性以便在博弈中獲取自身利益或者與資本結盟形成權貴資本主義，這兩種重要的外部屬性是：政策時效的易變性和政策操作標準的模糊性。利益集團與經濟政策之間的影響關系是循環往復的：利益集團影響經濟政策的制定，經濟政策反過來又有利于特定利益集團的形成和發展，因此有必要加強對經濟政策政治效果的研究，包括商人與企業家政治地位的變化以及權貴資本主義問題。在轉型與發展中國家，各種矛盾錯綜復雜，既需要領導人在各種復雜矛盾中堅持公共利益導向的“君子政治”，又需要領導人的智慧與技巧。從這一意義而言，一味強調法治或自由市場而完全否定人治可能是偏頗的。

關鍵詞：產業政策；權貴資本主義；經濟政策；政治效果

中圖分類號：F019 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0008-02

一、產業政策的兩個重要屬性與權貴資本主義

江飛濤認為，中國產業政策具有強烈的直接干預市場的特征，對于微觀市場的直接干預是中國產業政策的主要手段。江飛濤等認為，中國的產業政策擾亂了市場機制的正行運行，應全面反思產業政策的必要性。林毅夫贊同產業政策的必要性，但認為產業政策應建立在比較優勢的基礎上，換言之，在尊重市場機制的同時堅定不移地實施產業政策。江小涓最早將公共選擇理論應用于產業政策分析，她認為，產業政策所追求的“全局利益”可能無法被很好地界定和計算。

循公共選擇與利益集團理論的思路，張許穎指出了產業政策制定過程中的三個博弈方：中央政府、地方政府與企業，史銘鑫也構建了一個產業政策制定的博弈模型。但以上分析中的模型均集中于中央政府與地方政府的博弈，企業尚未進入博弈模型；其次，均選擇了單次博弈，而事實上，產業政策的制定顯然是多次博弈。

就激勵類產業政策而言，這一類產業政策以補貼稅收減免等優惠政策為主要思路。顯然，當激勵類產業政策出臺時，企業應十分歡迎。我們再假設該類產業政策本質上符合公共利益，然而，根據公共選擇理論，官僚機構或官員本身也是一方利益集團。在此情況下，官僚機構或握有實權的官員可以借故取消該類產業政策或降低補貼力度，強迫企業向官僚機構或官員輸送利益，并借此獲得相應產業政策的繼續支持。再考慮限制類產業政策的情形：一般情況下的限制并非“一刀切”的限制，政策中保留的機動性，主要體現為產業政策語言措辭的模糊性。由于模糊性的存在，官僚機構或官員便可以實施自由裁量。筆者曾專門分析制度模糊性問題，在這種情況下，官僚機構或官員通過模糊的政策語言繼續對企業施加影響并獲取利益。

綜合上述兩種情況，官僚機構或官員可以通過操縱產業政策的兩種重要屬性以便在博弈中獲取自身利益，這兩種重要的外部屬性就是：政策時效的易變性和政策操作標準的模糊性。已有的文獻大多集中于產業政策內容的分析，而如果僅從基本內容上進行分析，很可能只看到產業政策的公共利益屬性。事實上，正如本文以上分析所顯示的，官僚機構往往并不是通過產業政策的內容本身，而是通過產業政策的時效性和操作屬性來對企業施加影響，或者與資本結盟形成權貴資本主義。簡言之，在某些情形下，盡管政策的內容完全是公益的，然而在經過多次博弈之后，對于企業而言，其最佳選擇就是與官僚機構或其代理人建立權貴資本主義聯盟。

權貴資本主義是吳敬璉提出的一個概念，他認為，在國有經濟的改革和放開搞活中小企業的過程中，會出現掌權者或掌權者的親信或關系戶蠶食和侵吞公共財產的問題。事實上，權貴資本主義主要反映資本與官僚機構或官員結盟的問題。吳敬璉提出的權貴資本主義產生很大的輿論影響，但關于權貴資本主義的相關形成機制仍局限于“設租”“計劃與市場雙軌”等傳統理論，較少涉及到資本“為何以及如何”與權貴結盟的問題，幾乎沒有人研究轉型期間的經濟政策與權貴資本主義的問題。

二、經濟政策的政治效果分析

傳統上，經濟政策通常有三種基本功能：資源配置優化、宏觀經濟穩定與收入再分配。其中，收入再分配肯定會產生相應的政治效果，然而，基于資源配置優化與宏觀經濟穩定的政策其政治效果經常被忽視。公共選擇理論注意到利益集團對經濟政策的影響，但是其觀察視角通常是單向的，也即利益集團對政策制定的影響，而較少注意到經濟政策本身如何形成利益集團及維持其存在。

在本文看來，利益集團與經濟政策之間的影響關系是循環往復的：利益集團影響經濟政策的制定，經濟政策反過來又有利于特定利益集團的形成和發展。尤其是經濟轉型國家中的經濟政策，其政治效果非常重要，有必要進行認真的分析。以自由市場與國家干預的政策爭論而言，主流經濟學理論有關于二者利弊的詳盡分析，然而政策實施情況相當復雜，尤為重要的是，二者都有可能被利益集團所操縱。如果奉行強烈的國家干預政策，很可能形成官僚機構利益集團；如果奉行自由放任的政策，市場很可能被壟斷資本所把持；如果取二者之折中，則可能形成資本與權貴相勾結的權貴資本主義。

基于此，自由市場與國家干預的傳統爭論僅僅只是轉型與發展問題中的一個側面，利益集團問題在某種程度而言更為重要。因此，相關研究應該更重視經濟政策的政治效果，包括商人與企業家政治地位、階層地位的變化以及權貴資本主義問題，這一分析對于轉型國家尤為重要。

三、治理體系異化與發展治理的核心

治理介于自由放任與傳統管理之間。何增科認為，國家治理指的是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序。從理論上說，國家治理過程是國家治理體系中各類國家治理主體有效履行自身功能的過程。

在國家轉型與發展的過程中，治理體系很容易被利益集團所把持，顯然，這并非是國家治理體系設計的初衷，這是因為每一個體或階層都有其獨特利益，它們與公共利益并不完全一致。當然這不并意味著我們要一概排斥利益與利益集團，然而一家利益集團獨大或者利益集團結盟的情況則必須避免，本文將一家利益集團獨大或者利益集團結盟的情況稱為治理體系異化。

一個良好的國家治理體系允許利益集團的存在，但必須有一種穩定性機制保證各方利益的協調、保證治理體系本身的穩定；其次，一個好的治理體系必須以發展為著眼點。換言之，好的治理體系首先應穩定、協調，其次應促進多方利益的共同增長：基于穩定協調的治理與基于發展的治理同等重要。若只考慮穩定與協調，國家治理很可能陷入發展能力陷阱或發展能力瓶頸。發展治理要求國家要能夠整合、創建、重構國內外資源，從而在變化多端的外部環境中不斷尋求和利用機會，形成國家發展的動態能力。在發展治理中，發展始終居于目的和中心的位置，而治理只是發展的一種手段。

四、結語：從利益集團現象看人治與國家干預中的“術”

法家理論最為人所詬病的可能是“術”。韓非認為：“術者，因任而授官，循名而責實，操生殺之柄，課群臣之能者也，此人主之所執也。”可見，“術”從其根本含義而言，與欺騙無關，而更著重于手段、策略。為何法家要發展出一套“術”的理論？這是因為法家深刻地認識到治理國家不能只依靠君主一人，國家的治理還必須依靠一個廉潔、高效的官吏階層，這個官吏階層由于自身握有巨大的權力，因此對于他們的考察、任用便成為一個復雜的問題，而在法家看來，解決這個問題的方法便是“術”。

今天民主社會中已不存在皇帝，當然也不存在皇帝與官僚之間的“欺騙與利用”。然而，現代民主社會中利益之間分歧以及利益集團現象更加普遍，其中一些利益分歧很難用“法”或“法治”來解決。事實上，現代社會中法的本身便是各方妥協的產物。換言之，“法”本身不是萬能的，當然，“法治”也不是萬能的。由此，在現代國家治理體系中適時強調人治是正確的。

當然，本文所稱人治絕不是個人掌握絕對權力，而是指政治家個人充分利用有限的權力和影響力，通過各種技巧維護公共利益，解決利益沖突問題。尤其在轉型與發展中國家，各種矛盾錯綜復雜，既需要領導人在各種復雜矛盾中堅持公共利益導向的“君子政治”，又需要領導人的智慧與技巧，從這一意義而言，一味強調法治或自由市場而完全否定人治可能是偏頗的。我們需要國家適時干預，因為現代治理體系的形成與良好運作離不開政府，從某種角度而言，這也是國家干預。從經濟發展的角度看，主張完全自由放任的政策在現實中很難存在，尤其在發展中國家很難實現，因為發展中國家由傳統經濟體制轉向為自由市場經濟這一過程本身就需要國家干預。從干預機制上看，治理更強調利益的協調而非簡單的行政手段，這就更需要正確而高明的干預。