轉變監管思路 調整監管格局
——加快構建協同型特種設備安全治理模式

■文/王曉紅

轉變監管思路 調整監管格局
——加快構建協同型特種設備安全治理模式

■文/王曉紅

隨著經濟的迅速發展和現代化建設步伐的日益加快，“特種設備”這個十幾年前對于普通老百姓來說還比較陌生的詞，現在應用卻越來越廣泛。近年來，全國特種設備數量以每年平均11%的速度遞增，截止2015年底，已經達到1100萬臺（還不包括管道和氣瓶）。特別是隨著電梯的迅猛增長和普及所帶來的電梯安全事故的發生，由于電梯涉及面廣，普及率高，雖然傷亡面積不大，但公眾影響度卻非常高。特種設備安全已由原來的企業安全逐步上升為公共安全。公共安全領域的一起小事故，就可能演變成一場大的危機，容不得半點閃失。

問題的提出

特種設備安全監管60余年來，我國特種設備安全監管部門堅持開拓創新、求真務實、穩中求進的工作方針，在完善法規標準，優化監管制度，推動改革創新，夯實監管基礎方面取得了明顯成績，安全事故發生率持續下降，安全狀況明顯好轉，安全事業正在健康有序發展。

然而，隨著特種設備特別是電梯的進一步發展，特種設備安全監管深層次的矛盾和突出問題也日益凸顯。相對于公眾關注度高、數量急劇增長的特種設備，政府部門的監管力量如何？監管資源的配置能否滿足監管工作的需要？監管過程存在什么問題和困難？本文從監管資源、監管形勢、監管過程三個角度進行闡述。

一、監管資源

一是監管人員。從2009年至2013年的五年時間里，安全監察人員的數量從9624人增加到12491人，增加比例為29.79%，特種設備的數量從582.56萬臺增加至936.91萬臺, 增加比例為60.83%，兩者相差31.04%。

二是監管經費。隨著國家對特種設備安全監管工作的高度重視，大部分市級以上的特種設備安全監管經費已列入年度預算保障。但是，位于監管一線的縣級單位卻由于財政經費緊張，監管經費保障不足。而縣級單位卻是承擔具體監管任務的部門，監管任務繁重而艱巨。

三是監管基礎設施。2014年實行公車改革以后，質檢部門被取消執法車輛編制，只保留應急通信和老干部用車，原來承擔特種設備安全監管的車輛全部移交車改部門，安全監管只能靠公共交通工具來解決，不僅延長了單位監管時間，而且降低了監管效率。

二、監管形勢

從國家質檢總局特種設備安全監察局公布的數據來看，雖然萬臺設備死亡率和事故發生率逐年遞減，有效控制在國家控制指標之內，但是，安全事故發生的絕對數字仍然不穩定，而且高于發達國家水平的5倍～6倍。特別是近年來受經濟形勢的影響，企業重經濟利益輕安全的思想重又抬頭，再加上國家的要求和人民的期望越來越高，特種設備安全形勢不容樂觀。

三、監管過程

面對日益增長的特種設備和日益嚴峻的安全監管形勢，政府部門靠單純性地增加人員、增加編制、增加投入，除了會提高行政運行成本，帶來政府機構不斷膨脹和財政負擔日益加重的負面效應外，并不能從根本上解決問題。相反地，政府單方面地加大監管力度，只會使企業的自主管理功能逐漸弱化，使原本屬于企業應盡的安全職責轉移到政府身上，政府為了公共安全和人民群眾的生命財產安全，只能更加努力地投入監管資源，這樣，整個監管過程就陷入“政府投入——企業自主管理功能弱化——安全事故發生——政府再投入”的循環中，使政府有限的監管資源和監管力量無法承受。

所以，如何徹底轉變監管思路，調整監管格局，解決政府部門監管資源不足，有效降低監管成本，提高監管效率，就成為目前特種設備安全監管亟待解決的問題。

現有監管模式及結構性阻力因素

從政策工具的角度分析，目前我國特種設備安全監管模式具備如下特點：一是監管方式以政府按照法律法規監督檢查和處罰為主導，企業自主管理意識和責任感不強。二是法律法規體系中的技術性規范詳細而具體，非常明確地告訴企業必須采取怎樣的技術和措施，沒有給企業留下很多自由空間，缺少績效和管理體系規范。三是監管手段行政化。監督檢查多，咨詢服務少；規范要求多，引導、教育、對話、協商少。四是獎懲工具單元化。重懲處，輕獎勵，缺乏激勵引導機制；運用經濟罰款手段較多，信用、名譽、法律處罰等手段較少。五是社會參與意識與參與度較低。社會組織參與的積極性不高，社會公眾安全意識淡薄、安全知識缺乏、自我防護能力有限。

鑒于以上模式產生的文化傳統和政治制度背景，受歷史路徑依賴的影響，存在以下其自身無法克服的五個結構性阻力因素：一是監管者和被監管者之間永遠無法避免的沖突的監管意愿。二是基于監管俘獲理論的監管有效性問題。三是政府有限的監管資源導致的監管力量不足。四是監管信息不對稱導致的監管準確性問題。五是具有強烈行政色彩的監管風格。

因此，必須徹底改變政府一元主導型監管模式，引入企業和社會共同參與監管，構建政府、企業、社會協同型治理模式，才能徹底消除這些結構性阻力因素，從根本上改善和扭轉特種設備安全監管所面臨的問題和困境。

構建協同型治理模式的路徑

事實上，無論是從法律設立的角度，還是從政府職能部門目標確立的角度，協同型監管理念早已經誕生，但是從安全事故的發生情況和各地安全監察結果來看，企業主體責任不落實和社會公眾使用不當造成的安全事故仍有發生，協同型治理模式并沒有得到充分的運用和發揮。本文從我國目前所處的監管型政府建設轉型期的基本國情出發，借鑒國外發達國家在職業安全衛生領域的先進監管模式，并結合廣東省電梯安全監管成功的改革經驗，提出以下協同型治理模式的實施路徑：

一、優質監管的政府

作為協同型治理模式的核心和樞紐，政府部門必須徹底摒棄以往“單打獨斗”的傳統觀念和做法，引領多元主體協同治理格局的形成，實現以下幾個轉變：

第一個轉變：監管責任由負主要責任的“直接監管者”向負共同責任的“間接監管者”轉變。其主要責任是建構監管活動的制度平臺，在這個平臺上，政府引導其他監管主體共同參與監管活動，發揮自身相應的優勢，共同擴大監管的力量，提升監管的效果。

第二個轉變：監管權力由集權向分權轉變。由政府獨自承攬監管權逐步向企業、社會分權，通過逐步教育和引導讓企業承攬自主管理的權力，通過賦權和購買服務的方式將部分非核心權力交給有資質發展較成熟的社會組織，打破監管部門獨占監管權力的壟斷局面，既可以降低監管成本，又可以提高監管有效性。

第三個轉變：監管政策措施的制定由政府單方制訂向多方參與制訂轉變。目前鑒于我國公民的政治意識和專業技術知識較低，像英國和加拿大那種參與政策制訂的完整型模式尚不能實現，但是在制定具體措施時可以吸引行業協會或者企業代表參與，增進他們的理解和支持，以克服其消極、冷漠的對立情緒。

第四個轉變：監管方式由單純的“檢查—處罰”向監管金字塔策略型轉變：自我監管、強化型自我監管、酌罰式命令型監管、超罰式命令型監管。通過提供信息、建議、警告、發布禁止和整改命令，引導企業先進行自我監管，只有不遵守禁止和整改命令之后，才漸次采用后一種監管方式。但是不管采用哪種方式，懲罰手段是必須的,監管者要帶著大炮才能對被監管者溫柔地說話。

第五個轉變：監管工具從單元化、剛性手段向多元化彈性手段轉變。一是行政手段多元化：行政規劃與計劃、行政指導、行政契約、信息引導。二是行政手段與經濟手段、法律手段并用。三是剛性手段與彈性手段多元化：除了使用行政命令、要求、規范強權手段外，兼用訪談、協商、建議、勸服手段。

第六個轉變：監管績效由定性評估向定量評估轉變。吸納行業協會、專家參加的第三方評估機構，設立科學的績效評估體系，定期對政府部門的監管效果進行測量和評價，而不僅僅是將安全事故發生率作為唯一的評價因素，改事后救治為事前預防，以促進政府不斷提高監管水平和監管能力，引領各利益主體協同一致，共同完成監管目標任務。

二、自我管理的企業

1、責任界定與戰略管理

企業必須首先確立安全為“首負責任”的思想，將安全上升到“高層領導的作用”來抓，進而將安全列入企業戰略規劃，并將安全戰略目標層層分解至各職能部門負責落實。

2、安全文化與安全參與機制

企業應當樹立安全文化，營造“安全人人關注，安全人人有責”的文化氛圍，培養員工參與意識，逐步引導員工積極主動參與安全管理，將定向參與擴展為廣泛參與，冷漠、被動參與發展為熱情、主動參與，通過合理化建議、職工代表大會、員工滿意度測評等多種形式，參與安全管理，形成多元主體參與的安全管理機制。

3、“PDCA”安全管理模式

企業應當采取“計劃——行動——自查——整改”的PDCA安全管理模式，按照政府的規制和要求制訂安全管理制度和安全隱患排查治理制度，明確員工崗位職責，嚴格按照標準和技術規程落實好安全主體責任，建立安全隱患排查治理臺賬，通過自查及時查找安全隱患，對發現的問題認真整改，保證安全。

4、充分的資源保障

企業應當從人力資源、財務資源、基礎設施三個方面保障安全工作的正常開展，根據安全戰略規劃，設立安全管理機構，編制安全管理預算，配置安全基礎設施和安全附件，確保安全機構健全、安全人員數量齊全、質量達標、安全設備定期檢驗維護。

5、安全績效管理

企業應當建立安全績效評價制度，根據政府設立的規則，結合企業自身的特點，設立科學合理的安全績效評價指標體系，定期對安全運行情況進行績效評價，將評價結果充分運用于企業安全管理中：一方面，和員工的薪酬掛鉤，按照獎懲并用的原則考核兌現，促進其安全崗位責任的落實；另一方面，和安全過程管理與控制相結合，用于安全措施的優化和改進，使企業不斷提高自身安全管理水平，實現安全自律。

三、積極參與的社會

1、政府鼓勵有資質的社會組織參與治理，可將部分宣傳、咨詢、服務的職能通過政府購買服務，交給這些組織去承擔，倡導社會保險機構通過為特種設備使用單位提供有償保險服務參與治理，將定期檢驗職能分權讓渡給有資質的社會組織承擔,而政府負責監督檢驗。

2、政府鼓勵合作社、民間社會團體等公民自愿型組織參與治理，這些組織遍布于廣大公民中，具有普及率高、親和力強的特點，它們或基于共同的愛好或基于同一目標創建，不僅有著很好的團結和合作習慣，而且可以增進有效的社會合作。因此，可以動員和鼓勵這些組織參與宣傳教育和引導，有效改善公民參與意識不高的狀況，營造全民參與治理的良好氛圍。

3、鑒于我國公民參與的政治制度和社會環境還不成熟，公民整體的參與意識與參與度普遍不高，政府應當教育和引導公民采取循序漸進的參與方式，從學習、熟悉、掌握安全知識、自我防護的利己行為開始，逐步向傳播安全信息知識、教育和引導他人安全防護的利他行為發展，直至舉報安全隱患和違法違規行為、參加參與安全治理的社會組織，最后發展到參與治理的最高境界：主動學習安全治理專業知識、培養安全治理技能，取得積極的公民資格，主動自發性地參加安全治理，并發起組成自愿型組織，承擔安全治理任務，實現社會的善治。

政策建議

一是強化政府的統一協調能力。多元主體協同治理模式，政府的統領作用不僅不能弱化，相反，必須增強政府的領導地位。不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式：政府制訂科學、嚴格的法規體系，運用“大棒加胡蘿卜”的多元化獎懲工具和合作、教育、指導等方式，規制企業履行主體責任，促進社會組織積極配合治理，引導公民個人參與治理。

二是督促企業實現“自我管理”，分步推進企業主體責任的履行。首先促進企業樹立承擔安全責任的觀念和決心；其次幫助企業創造和尋求自我管理的知識；最后，教育和引導企業建立安全風險治理體系，及早發現風險、及時治理風險，有效消除安全隱患。

三是建立多元主體“參與”的治理體系，從政策制訂到治理過程，吸引企業、社會組織、雇主、雇員、公民等多方力量參與，為他們提供廣闊的參與空間，并通過教育、指導培養他們參與意識的形成和參與責任的建立，拓寬參與的多樣化路徑，逐步推進參與治理的進程，不斷提升其參與治理的能力和影響力，形成全社會治理合力，協同完成安全治理目標，以實現安全監管的善治。

（作者單位：山西省晉中市質量技術監督局）