公共服務外包該“放”什么，“管”什么

劉俊生

【摘要】公共服務外包中的“放”與“管”同等重要，相輔相成，“放”多少取決于能“管”多少，“管”得住是“放”得開的必要條件之一。公共服務外包中的“管”包括對委托的“管”、對服務的“管”和對追責的“管”三個方面，唯有三“管”齊下，方得“管”的真諦。

【關鍵詞】公共服務 外包 政府監管 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

公共服務外包是一種新型的政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現的公共服務供給方式。就我國而言，在公共服務外包概念提出的二十多年之前就已實行的政府采購，實際上是改革開放以來最早采用的、最具典型性和代表性的服務外包形式。隨著新一屆政府“放-管-服”改革的深入推進，公共服務的外包供給方式得以全方面地擴展開來。從理論上講，傳統公共服務的理論基礎是服務的“供給-生產一體化”理論，即公共服務的供給和生產由一個主體負責——政府既負責供給又負責生產，而現代公共服務的理論基礎則是服務的“供給-生產分離化”理論，即公共服務的供給和生產分別是由兩個主體負責——政府負責供給和社會組織負責生產。公共服務外包是現代公共服務的一種典型供給方式。一體化服務中不存在“放”和“管”的問題，但分離化服務中卻存在著“放”與“管”及其之間緊張關系的問題。

公共服務外包的范圍與規模是政府與社會互動的結果

公共服務外包中的“放”，是指政府可以將哪些公共服務外包出去，涉及公共服務外包的范圍和規模問題。因此，“放”在本質上即外包范圍和規模決策問題。理論上講，政府是人民的政府，公共服務是政府給人民提供的各種服務，原則上都可以放給社會組織來生產，這也是自由主義者極力倡導的。但由于民族國家觀念的存在，事實上做不到什么都放，底線就是涉及國家安全和國家利益的公共服務都不會放，不便放，如國防、警察、外交等。即便如此，在那些自由主義盛行的國家，這些領域的公共服務也會放給社會組織，如最為核心的國防領域，國外有購買雇傭軍作戰的、有購買私人企業制造軍用武器的、有使用私人機構進行軍用高科技產品研發的，甚至有使用外國軍事力量平定國內戰事的，等等。除此之外，這些國家在警察服務、外交服務、安全服務、金融服務等核心領域都不乏服務外包的事例。

就當代中國而言，公共服務外包是一個新的課題。在中華人民共和國成立后的幾十年里，我們實行的計劃經濟，不僅公共服務由政府親自提供，而且幾乎整個社會事務和經濟事務也都由政府直接掌控。在那個時代的中國，公共服務外包的話題就是天方夜譚。但隨著1978年以來改革開放的不斷推進，政與企、政與社逐漸分開，原先的計劃經濟逐漸被市場經濟取代，原先的社會控制逐漸走向社會治理，企業逐漸成為獨立于政府的自主經濟活動主體，社會組織逐漸成為獨立于政府的自主社會活動主體，獨立的經濟活動領域和獨立的社會活動領域開始漸進形成。這是施行公共服務外包的大前提，盡管這個大前提還在豐滿和厚實之中。因此，改革開放近四十年后公共服務外包概念才走進政府報告中，才逐漸落實到政府的各項公共服務綱領和政策中。就此而言，中國的公共服務外包才剛剛開了個頭，還在摸索之中，還在破冰嘗試之中。公共服務外包的范圍與規模，即“放”的廣度與深度，是一個變化中的量，是政府與社會互動的結果，不僅僅是政府單方面意志所能決定的，社會的成熟度以及政府與社會的協調狀況都直接影響著“放”的度。所以，從更小一點兒的、更可操作一點兒的公共服務外包開始，逐漸擴展外包的范圍和規模，是適合當代中國國情的公共服務外包發展之道。眼下外包的公共服務項目，如后勤管理、人事代理、雇員選拔、垃圾處理、城市綠化、道路維修、居家養老、IT服務、數據調查、呼叫中心、車輛檢測、技術鑒定、政府采購、工程承包等，大體上都是小型的或操作性強的服務項目。待公共服務外包的大環境變好了、法律法規健全了、業務流程規范了、政社關系協調了之后，外包項目可以逐漸發展到能源供應、醫療保健、社會保障、安全保障、政策制定等較高層次的公共管理領域。

政府在公共服務外包中要切實負起“管”的責任

公共服務外包中的“管”，是指如何管好“放”出去的公共服務項目，涉及到公共服務外包的質量與水平。公共服務外包通常采用合同承包、特許經營、政府補貼、對外出售等多種形式。其中，政府將公共服務以合同形式委托給社會組織是公共服務外包的常見形式。公共服務外包后，政府雖不再是公共服務的直接生產者，但仍是公共服務的供給者，也即扮演著公共服務購買者、委托人和監管人的角色，政府仍是公共服務的最終責任人。這里涉及一個閉環，即政府委托社會組織、社會組織生產服務（產品）給民眾、民眾不滿問責政府、政府追責社會組織、社會組織提供更好的服務滿足民眾。所以，政府在公共服務外包中要切實負起“管”的責任來。

從這個閉環來看，公共服務外包中的“管”包括對委托的“管”、對服務的“管”和對追責的“管”三個方面。所謂對委托的“管”，是指在公共服務外包中對委托環節的管理，包括形式上的和實質上的。形式上的管理是指在公共服務外包的委托環節的招、投標中要真正做到公開公正，不能走過場；實質上的管理是指在公共服務外包環節中要做到清楚闡明外包目的、認真審查受托者資質以及全面審核外包合同條款。唯如此，才能真正地選出符合條件的、具有公共精神和服務意識的社會組織受托公共服務，以便為后續公共服務的提供奠定堅實的組織基礎。

所謂對服務的“管”，是指對受托方提供的公共服務的質量的監控。服務質量監控可以是對服務生產過程進行全程監控，也可以是僅僅對服務結果進行評估。是采用全程監控還是結果評估，取決于外包服務項目的性質和重要性，如對外包重大公共工程建設適宜采用全程監控，而對外包的街道衛生清理則適宜采用結果評估。就控制主體而言，服務質量監控可以是委托方（政府）實施直接監控，也可以委托第三方實施間接監控。是實施直接監控還是間接監控，取決于外包服務項目的專業程度和影響范圍。如人事代理就適宜采用直接監控，而IT技術項目或重大工程項目則適宜采用第三方評估的間接監控。由此可以將公共服務質量監控分為四類：直接的全程監控、直接的結果評估、間接的全程監控和間接的結果評估（如圖所示）。現實中，這四類公共服務質量監控方式會以不同的變種形態存在著。

對追責的“管”，是指對未能按照要求提供公共服務的受托方追究責任。在以合同形式管理的公共服務外包項目中，責任條款通常在委托合同中都有明確規定。事實上，對委托的“管”屬于前瞻性的、預防性的或基礎性的，目的在于把好公共服務外包的入口關，為后續公共服務的提供奠定基礎；對服務的“管”屬于本質性的或核心性的，目的在于保證受托方提供的公共服務的質量，使得百姓滿意；對追責的“管”屬于事后性的、懲戒性的，屬于亡羊補牢式的，目的在于讓不負責的受托方承擔不利后果，以儆效尤。可見，唯有三“管”齊下，方得“管”的真諦。不過，對服務的“管”在所有三類“管”中占有核心地位，它在公共服務外包活動中是委托方（政府）的根本性管理。

總之，公共服務外包中的“放”與“管”同等重要，相輔相成。“放”關系著外包公共服務的范圍與規模，受政府與社會、政府與市場之間的界限和關系的影響，也受政府執政理念、財政人力資源、領導人風格等因素的影響；“管”關系著外包公共服務的質量與水平，受委托方的管理能力、受托方的服務能力以及民眾的接受程度（滿意度）等因素的影響。“放”多少取決于能“管”多少，“管”得住是“放”得開的必要條件之一，故政府只有提升自己“管”得住的能力才能奠定公共服務外包政策的基石。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

①徐煥，俞可平：《服務政府-中國的民主治理理論與實踐》，北京：中央編譯出版社，2013年。

責編/潘麗莉 孫娜（見習） 美編/ 于珊