加快制度體系建設全面科學規范推進永州市水生態文明建設

廖榮良

（永州市水利局 永州市 425000）

加快制度體系建設全面科學規范推進永州市水生態文明建設

廖榮良

（永州市水利局 永州市 425000）

黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，水生態文明是生態文明的重要基礎，做好永州市水生態文明建設，必須堅持依法治水，加強水資源制度建設和規劃設計，堅持以最嚴格水資源管理制度為核心，嚴格執行取水許可制度和水資源論證制度，實行源頭嚴控；堅持以落實水資源管理制度體系為抓手，全面實施取水用水全過程監管，強化過程嚴管；堅持以項目建設為載體，實現系統治理發展目標，加快工程建設；堅持以嚴格水行政綜合執法為手段，規范水資源市場秩序，實現后果嚴懲。通過加強制度建設，實現永州市水生態文明建設。

制度建設 科學規范 全面推進 水生態文明

前言

黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，要求把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。水生態文明是生態文明的重要基礎，是建設資源節約型、環境友好型社會，推動全社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的途徑。永州市水生態文明建設必須堅持制度先行，以制度規范管理工作，以規劃統領項目布局，按照以實行最嚴格水資源管理制度為核心，水生態文明建設工程為載體，規范水資源管理為抓手，嚴格水行政執法為手段的原則，科學有效改變永州市區域性洪災、局部山洪災害、區域工程性缺水和局部水質性缺水的現狀，實現“山青、水凈、河暢、湖美、岸綠”的水生態建設目標。

1 永州市水資源現狀

永州市位于湖南省南部，全市有大小河流733條，河流總長10 515 km，其中5 km以上的607條。域內河網密布，多年平均降雨量1 501.6 mm，多年平均徑流量334億m3，多年平均自產水資源總量193.7億m3，人均水資源量約3 100 m3。雖然域內降雨總量不少，但時空分布不均，春夏兩季降雨量占全年

70%，秋冬兩季占全年30%，尤其是春夏之交4~6月份降雨量達40%；位于衡邵干旱走廊的新田、東安、祁陽、冷水灘4縣區水資源量相對貧乏，屬于重、中度干旱地區。

全市現有大中小型水庫1 229座，其中大型水庫2座、中型水庫26座、小型水庫1 201座，已完成除險加固工程水庫686座，還有543座水庫2015年將完成除險加固工程建設；中型河壩10座，大中型灌區49處。水利工程總蓄、引、提水量33.2億m3，其中蓄水18億m3；農田有效灌溉面積24.27萬hm2（364萬畝），其中旱澇保收面積19萬hm2（285萬畝）。

全市水資源總量較為豐富，但水資源現狀卻不容樂觀。既存在區域性洪災、局部山洪災害，也存在季節性缺水、區域工程性缺水和局部水質性缺水，且用水總量已接近省將下達的控制指標，同時存在水資源利用方式比較粗放，農田灌溉水有效利用系數僅為0.473，與世界先進水平的0.7~0.8有較大差距等問題。水生態文明建設缺少頂層設計和全面規劃，制度體系建設尚不完善，水生態文明建設缺乏目標性、系統性、規范性、長期性。

2 制度建設是實現水生態文明的基礎和前提

（1）水生態文明的內容。

水是生態系統最活躍的控制性因素，人類由水而生、依水而居、因水而興。離開了水資源，不僅人類社會難以為繼，任何生命都無法延續。因此，水是生命之源，是不可替代的自然資源和國家的經濟資源，是人類社會和生產活動必不可少的物質基礎。

水生態文明是指人類遵循人水和諧理念，以實現水資源可持續利用，支撐經濟社會和諧發展，保障生態系統良性循環為主體的人水和諧文化倫理形態，是生態文明的重要部分和基礎內容。水生態文明建設的主要內容包括防洪保安、水資源保障、水環境治理，水生態修復和保護、水經濟發展和水文化繼承和培育等方面，涵蓋了生態文明建設的核心內容，是生態文明建設的基礎和保障。

（2）水生態文明與生態文明的關系。

水生態文明是生態文明的核心組成部分，山川秀美關鍵在水，建設美麗中國關鍵也在水，加快水生態文明建設是建設美麗中國的重要基礎。黨的十八屆三中全會把水利放在生態文明建設的突出位置，將水資源管理、水生態保護與修復、水生態補償機制構建等納入生態文明制度建設重要內容。水利部提出把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、建設、管理的各環節，加快推進水生態文明建設。

生態文明建設要求發展與保護協調發展。水生態文明建設既包括工程建設等措施，也包括水資源管理制度、法制、監管、科技、宣傳、教育等非工程措施，工程措施與非工程措施的和諧發展是水生態文明建設的支撐。

（3）制度建設是實現水生態文明建設目標的重要實現途徑。

水生態文明建設是一項目龐大而復雜的系統工程，需要解決新的基礎科學和制度建設問題。水生態文明建設不僅需要先進的理念引導、完善的制度保障，也需要建立新的體制機制。比如，生態文明建設的評價指標體系，人水關系的和諧，水與可持續發展關系，水資源與經濟社會協調發展等。同時，也要解決適應水生態文明建設的工農業節水新技術新工藝，水資源優化調控與用水總量控制，水生態系統保護與修復等。此外，水生態補償機制，水價制定與水市場運行方式，水資源管理責任和考核制度，最嚴格水資源管理制度技術標準體系、行政管理體系和法律法規體系等。因此，實現水生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，嚴格制度的落實，用制度確保水生態文明建設順利推進，推動水利實現跨越式發展。

3 制度建設是科學規范推進水生態文明建設的內在要求

水生態文明建設是新時期水利事業發展的新思想、新要求、新目標，按照習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，堅持“源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲”的依法治水發展理念，以實現水資源可持續利用、加快轉變經濟發展方式、增強水利支撐保障能力、提高水安全保障能力為目標，以水資源承載能力為約束，全面貫徹落實最嚴格水資源管理制度，完善建設水生態文明的制度體系、規劃體系，以制度和規劃保障水利事業規范快速發展，全面提升水利公共服務能力。

（1）堅持以實行最嚴格水資源管理制度為核

心，全面實現“三條紅線”控制。

根據省政府下達的水資源管理“三條紅線”控制指標，永州市政府出臺了《永州市貫徹落實最嚴格水資源管理制度實施方案》，將用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數、水功能區水質達標率等四項指標分解到各縣區、管理區。從建設生態永州出發,全面考慮水的資源功能、環境功能、生態功能，明確了水資源管理、保護、節約、水生態系統治理與修復等方面的具體規定。

①科學劃定用水總量控制紅線。在用水總量分解時，依據各縣區人口、耕地面積、工業規模現狀、國民經濟發展規劃、節水潛力等因素綜合考慮，將用水總量科學合理分解到縣區。實現既能滿足當代人對水的需求，又能給子孫后代留下足夠的生存和發展空間的目的。

②合理確定用水效率控制紅線。一是農業用水效率。認真調查分析各縣區農業用水效率現狀情況，考慮小農水重點縣的改造恢復渠道工程建設，以及高標準農田建設、土地整理工程、農業開發項目建設、煙基工程項目實施等措施，確定農田灌溉水有效利用系數提高幅度。二是工業用水效率。通過建立工業企業用水管理制度，實施計劃用水，限制高耗水工業和服務業用水，積極開展工業節水技術改造，確定工業用水效提高幅度。三是嚴格節水制度。通過制定節約用水、提高用水效率制度和措施，實現用水小的提高。在市場準入上，強制推廣應用節水產品和器具，拒絕高耗水產品在市場上流通；在生活、工業用水價格上，實施階梯水價，用市場方式推進節約用水、提高用水效率；積極推進節水型社會建設，全方位開展節水工作，全面提高用水效率。

③明確水功能區限制納污控制紅線。科學劃定水功能區，確定水功能區水質保護目標，建立水功能區水質監測網，在保護水資源的前提下，留有足夠經濟社會發展的水資源空間。制定了《永州市水功能區劃》、《永州市江河水庫水資源保護辦法》、《永州市水庫污染治理實施方案（試行）》，正在開展縣級水功能區劃，逐步完善水功能區水質保護制度體系。

④建立監督考核機制。在水資源管理監督考核上，建立行政首長責任制，完善目標考核、干部問責和監督檢查機制，切實做好督查檢查工作，嚴格執行年度考核制度。

（2）堅持以建立健全管理制度體系為抓手，全面實施取水用水全過程監管。

堅持生態文明建設和永州市委、市政府確定的“生態優先”戰略高度，以最嚴格水資源管理制度為核心，以水資源綜合規劃為總體布局，逐步建立健全水資源配置、節約用水管理、水資源保護等完整的水資源管理制度體系，落實具體工作措施，全面推進水生態文明建設。

①完善水資源管理制度體系。

·水資源規劃體系。應高度重視規劃工作，把規劃工作放在十分重要的地位，堅持全面調查分析、科學編制、專家集體審查、班子審定的原則確定規劃方案，以水資源綜合規劃為總領，積極開展各項專業規劃，用規劃決定項目建設。

·水資源管理制度體系。明確水資源論證制度和取水許可制度實施細則、在落實《湖南省用水定額》的基礎上，制定節約用水相關規定，編制水資源管理系統建設實施方案等，以水資源管理制度規范取水用水秩序。

·水資源配置和調度體系。開展江河水量分配方案、水資源調度方案、抗旱應急預案、飲用水水源地應急規劃等，通過科學合理的水資源配置和調度，為永州經濟社會發展提供強有力的水資源支撐。

·水資源保護體系。以《永州市水功能區劃》為基礎，核定水功能區納污總量，限制排污總量；進一步完善《永州市水庫污染治理實施方案（實行）》，科學編制水資源保護規劃等；建立生態賠償、補償、責任追究制度，充分調動水資源保護的積極性，減少水資源破壞。通過認真落實水資源保護制度，確保永州水質優良，實現“水凈”的保護目標。

②認真落實水資源制度措施。

·嚴格取用水源頭管理。從工業、農業、生活、城市等全方位節水出發，全面推進節水型社會建設。嚴格執行建設項目水資源論證、取水許可等制度；積極開展工業企業計劃用水管理；努力推動城鎮布局、工業園區和開發區規劃等規劃項目水資源論證制度，通過評價確定水資源對經濟發展規模、產業發展方向、城鎮布局的支撐能力，促進經濟社會和諧發展。

·嚴格用水過程管理。用水過程管理是節約用水、提高用水效率的重要措施，也是現狀管理工作中的薄弱環節，必須加強。一是嚴格審批把關。在水資

源論證報告審批中，嚴格節水審查，推廣應用先進的節水新技術新工藝，提高水重復使用率、中水回用率、減少污水排放率等。二是提高監管手段。建立健全取用水實時監控系統建設，逐步實現規模以上取用水實時監控全覆蓋，實時掌握情況，發現問題，及時處理，減少水資源浪費。三是嚴格水資源費征收。嚴格執行《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號），通過水資源費征收，促進取用水戶提高用水效率，達到節約用水目的。

·嚴格污水排放管理。加強水功能區和入河湖排污口監督管理，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量，逐步實現清水入河。全面落實《永州市水庫污染治理實施方案（實行）》，落實責任主體，建立水庫污染治理臺賬和定期、不定期水質抽檢，加強檢查督查，鞏固治理成果。積極運用先進科技手段強化江河水庫動態監控，加強重要控制斷面、水功能區和地下水的水質水量監測能力建設，完善取水、排水、入河庫排污口計量監控設施，全面提高水資源監控、預警和管理能力，對超載水功能區限制審批新增取水和入河湖排污口。

·加強水生態修復制度管理。認真落實水生態治理和修復管理工作，促進江河水庫休養生息，加強重要水源涵養區、江河源頭區、生態保護區、農業耕作區、礦產開采區等預防保護，突出飲用水水源地保護制度的落實。實行內源外源、點源面源同步治理，綜合運用截污治污、河庫清淤、生物控制、清潔農村環境、控制和減少農藥化肥使用等措施，推進水生態脆弱區治理修復。

全面落實最嚴格水資源管理考核制度，做到嚴防嚴控嚴管，促進水資源的合理開發、高效利用、全面節約、有效保護和科學管理。

（3）堅持以水生態文明工程項目建設為載體，實現系統治理的發展目標。

堅持生態優先的發展戰略，把人和水體作為整個生態系統的要素來考慮，通過建立有利于促進生態水利工程規劃、設計、施工和維護的運作機制，遵循生態平衡的法則，建立滿足良性循環和可持續利用的水利體系，達到水生態系統改善優化、人與自然和諧、水資源可持續利用、社會可持續發展的目的。按照保護中發展、發展中保護的原則，加快生態水利基礎設施的建設，為生態文明建設提供基礎保障，應切實做好 “十三五”水利規劃和縣級水利規劃（2013~2025年），著重抓好以下水利工作：

①加強水資源配置。在保護生態的前提下，抓緊涔天河水庫擴建工程建設，積極爭取把零陵區何仙觀水庫、東安縣蘆江水庫、藍山縣毛俊水庫、寧遠縣金鉤掛水庫、回龍圩管理區晨光水庫等一批重要水源工程和河湖水系連通工程，列入國家建設計劃并盡快實施，提高防洪抗旱排澇能力、城鄉供水保障能力、水生態和水環境修復能力。

②加快河流生態治理。加快集防洪排澇、改善生態環境等功效于一體的中小河流生態治理步伐，努力打造全省山區河流整治樣板工程；同時加強對全市水生態、水環境治理，打造山青、水凈、河暢、岸綠的生態宜人宜居的新永州。

③完善防洪工程建設。抓緊建設涔天河水庫等生態補水、防洪控制性樞紐工程，突出城鎮防洪工程建設，建成覆蓋廣泛、功能完備、工程措施與非工程措施相結合的防洪排澇減災體系，構筑城鄉防洪安全屏障。

④改善水生態環境。大力推進水生態文明建設，加快河湖水系連通工程建設，實施清淤疏浚、打通阻隔、新建必要的人工通道，提高水旱災害防御能力和水資源配置能力，提高水資源和水環境承載能力。加強水生態修復與水污染防治，突出礦山治理和農業面源污染治理，逐步實現水生態系統的良性循環。

⑤推進小流域綜合治理。進一步強化水土保持和生態保護工作，積極爭取國家水土保持重點工程，通過采取小流域綜合治理、造林綠化、生態修復等措施，保護好重要水源涵養區、江河源頭區和生態濕地，有效防止水土流失，為加快永州生態文明建設奠定堅實基礎。

⑥積極建設水利風景區。站在繼承、培育和發揚光大水文化高度出發，在鞏固和發展現有水利風景區的基礎上，充分利用湘江源頭區的地理位置和水生態環境優勢，大力推進道縣云溪水庫等水利風景區建設，爭取“十三五”期間建成一批有影響力的水利風景區，全面推進水生態文明建設。

（4）堅持以嚴格水行政綜合執法為手段，建立科學規范水資源市場秩序。

不斷提升水資源管理、節約、保護能力，推進科學治水依法管水。依據水資源管理、節約用水、水功

能區管理等法律法規，強化水行政監督執法，嚴厲打擊非法取水、侵占水域、違法設障、非法采砂等違法行為，維護水資源管理、節約、保護秩序。

①加大法規宣傳。堅持集中宣傳和形式多樣宣傳相結合的水法律法規政策宣傳制度，通過廣泛宣傳，讓水法律法規政策深入人心，自覺遵守水法律法規政策成為一種社會常態，形成全社會“珍惜水、愛護水、節約水”的良好氛圍。

②嚴格監督檢查。將水法律法規政策貫徹落實作為全面建設水生態文明的重要途徑，重點加強邊界水事矛盾預防、糾紛協調和監督檢查機制，完善水利突發性事件應急機制。采取經常督查檢查、定期或不定期通報、年終認真總結等方式，確保各項工作依法依規依政策全面開展，保證制度落實到位。

③強化水行政執法。加強水行政執法能力建設，不斷提執法人員素質，逐步完善執法裝備，進一步完善綜合執法力度，修正《永州市水利局行政處罰自由裁量權基準》，健全水行政執法體系。堅持依法行政、文明執法、依法治水，加大巡查力度，及時發現違法事件，將違法水事解決在萌芽狀態。積極主動與當地法院銜接，爭取法院的大力支持，對嚴重水違法事件，堅決予以打擊，確保水法規全面實施，為水生態文明建設保駕護航。

4 結語

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確：建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度，用制度保護生態環境。解決湘江源頭區域保護和區域性洪災、局部山洪災害、區域工程性缺水、局部水質性缺水以及用水粗放等問題，必須突出水資源制度建設和科學規劃，充分發揮制度和規劃的作用，是科學實施水生態文明建設的途徑。按照“源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，從制度體系建設、管理方式、項目建設、執法要求等方面提出實現水生態文明建設的具體目標、要求、措施等，加快推進永州市水生態文明建設步伐。

2015-10-24）

廖榮良（1963-），男，大學本科，高級工程師，主要從事水利水電建設與管理工作。