東營濕地保護的金融路徑探討

羅炳琪

(中國海洋大學,山東 青島266100)

東營濕地保護的金融路徑探討

羅炳琪

(中國海洋大學,山東 青島266100)

以東營為例,在文獻綜合分析的基礎上,對東營建立起濕地銀行進行探討,通過對濕地銀行發展歷程及東營現狀的分析,研究濕地銀行落地東營的可能性因素,并對東營今后的發展做出總結與展望。

濕地銀行；東營環境；可能性分析；東營

1 濕地銀行的產生與發展

濕地(wetland),被稱為“地球之腎”,不論是天然或人工、常久或暫時的沼澤地、濕原或水域地帶等,都屬于濕地的范圍。從20世紀70年代以后,美國政府開始重視濕地的保護,由鼓勵濕地開發轉而實行濕地保護政策,其中,以“抵補”為基本思想的“濕地緩解銀行”概念的提出,引起了各界的廣泛關注。

濕地銀行,是一種替代補償機制,遵循的是“零損失”原則,規定任何開發活動都要保持濕地總面積保持不變,在預期開發活動可能造成某個濕地的損失之前,濕地銀行的客戶需事先購置土(濕)地用以新建或恢復濕地,這些濕地將以“信用”的方式存入銀行,濕地開發者如果無法避免對濕地造成的損害,則必須在濕地銀行內優先進行相應補償,向銀行購買“信用”,在第三方機構授權許可下使用,且第三方機構負責核查破壞濕地的行為是否無法避免、緩解銀行的補償是否有效等。

濕地銀行在美國的發展主要分為三個階段:一是以《清潔水法》第404條為代表的基礎階段,用以初步恢復水資源的完整性和生物多樣性,規定了陸軍工程兵團是頒發濕地開發許可的主要部門,對生態環境的參與者明確了職責;二是以《第404條(b)(1)款環境導則》為代表的發展階段,對濕地銀行許可證進行了更加全面的修訂,重新制定了評判標準,更加詳細地制訂了能夠更大限度減少環境損害的具體要求,第一次明確提出了“補償”的概念;三是以《國家環境政策法》實施細則為代表的繁榮階段,通過恢復受損濕地的生態多樣性及自然功能、建立新的濕地以增加濕地面積、強化已有濕地以改善濕地功能、實現對現有濕地的永久性保存四項基本補償措施,實施全國性的抵補規劃。

2 東營濕地現狀及功能

2.1 東營濕地現狀

東營的總面積有8243km2,其中灘涂面積67萬hm2,水域33.3萬hm2,其整個轄區范圍內所有的土地,包括農業用地、建設用地、未用地三大類。濕地沒有被單獨作為土地的一類劃分出來,而是把土地分類中的一部分相加的總和,如像小清河、水庫、養殖的坑塘的水域,還有灘涂中低水位時積水不超過6m的區域。東營濕地主要分布很廣泛,最集中分布在黃河三角洲自然保護區,有1530km2,其余濕地星羅棋布,有各種水庫、河流,還有各種城市濕地公園。

東營市一座在勝利油田的基礎上拔地而起的城市,勝利油田83%的儲量和85%的開采量在東營,巨大的開采量在推動經濟發展的同時也勢必會對環境造成或多或少的威脅,如今,在濕地內油田打井的現象仍有發生,這對濕地造成了一定程度上的破壞。東營現有的濕地保護措施主要是建立保護區和濕地公園兩種,擁有適應東營地區的濕地保護條例 ,2015年6月,東營市土地規劃局還公布了山東黃河三角洲國家級自然保護區的詳細規劃。但由于濕地分布不廣泛的客觀因素,濕地的保護只是地區性的,沒有全國性的濕地保護體系,使得東營市濕地保護政策實行有些困難。

2.2 東營濕地的功能

年輕動態的濕地每年也在隨著潮漲潮落而改變它的面積,作為地球上三大生態系統之一,濕地有著不可替代的生態功能。(見表1)

表1 東營濕地的功能

3 濕地銀行落地東營的可行性分析

3.1 基于理論層面

生態補償應以資源產權的明確界定為前提,通過市場交易體現產權轉讓的成本,從而鼓勵經濟主體采取成本更低的行為手段,達到環境保護的目的。史玉成認為,生態補償作為一項經濟制度,其理論基礎主要包括3個方面:公共產品理論、外部性理論和生態資本理論。所以,自然資源的利用本身具有一定的不可逆性,能將環境資源產權權利界定清楚是關鍵,濕地作為一種公共產品,明晰其產權后,將外部性內部化,是濕地銀行的理論本質。

要將在美國成功實行的濕地銀行引入中國來,我們需要設計一些符合中國國情的中國式理論,在我國經濟發展的同時兼顧到濕地環境,通過實現市場自我調節機制和政府宏觀調控來實現效用最大化。

3.2 基于東營自身層面

東營市的黃河三角洲國家級自然保護區是中國暖溫帶中最年輕、最廣闊的國家級自然保護區,對物種保護、候鳥遷徙等有著不可磨滅的作用,其廣大的占地面積也使其影響力足以波及到黃海、東部沿海等廣大地區的環境與經濟,因而有極大的研究價值。東營市擁有全國第二大油田——勝利油田,油氣的開發一直被國家關注,原油年產量最高達到3355.2萬噸,它作為新興的黑馬城市,人均GDP達到全省首位,具有發展濕地銀行的客觀支撐條件,在經濟與環境并重的當下,將生態市場化為生態金融,為東營濕地的發展開辟了一個新方向。因此,在東營市即對黃河三角洲河口原生濕地生態系統建立生態補償機制,不僅有堅實的客觀物質基礎,而且還具有深遠的意義。

3.2 基于政府管理層面

濕地具有公共物品的屬性,要界定其產權,政府的作用是十分必要的。美國的濕地銀行在運行的過程中,政府對其進行著十分有效率的監管,沒有政府的推動,濕地銀行的發展舉步維艱。

不過,濕地銀行在東營更多的還在一種探索性的階段,更多的是概念性的問題,基于國情,我國濕地保護管理與監督水平可能暫時無法達到這樣的高度,我國的濕地生態補償機制的保障性法律法規還較為缺乏,沒有形成一個全國性的統一認識,在中國高速向國際進軍的時段,經濟的發展還處于重要位置,缺乏對濕地統一的歸口管理,但明確政府各部門之間的職責,加強其協作能力是我們所明確的方向。

3.3 基于公眾參與層面

美國濕地銀行建立過程中十分重視利益相關者的訴求,在立法上也鼓勵公眾的參與,最大限度的避免項目實施后出現利益沖突。這點與我國“以人為本”的思想不謀而合,我國《環境影響評價法》對公眾參與也是有明確規定的,如果能夠切實重視并加以落實,給予利益相關者表達訴求的途徑,完全可以避免一些短視的經濟行為和因重大工程項目建設而發生環境群體性事件。

本次調研過程中,我們在線上和線下分別發放了調查問卷——線下方面,我們統計了東營市市民(包括工人、學生、職員等)的情況;線上方面,我們對各大高校的大學生發放了有針對性的網上調查問卷。經過對問卷的回收和統計,我們共發出539份調查問卷,回收了522份,其中有效問卷數為487份。根據調查問卷的結果,我們發現,人們普遍對于濕地銀行的概念還很模糊(圖1)

圖1 您是否了解濕地銀行?

雖然這種抵補的思想在實踐中已有運用(如耕地占補平衡和碳匯交易)但民眾的認知度還是不夠,居民對濕地的關注度也有待加強,對濕地抵補的觀念還沒有落地生根,還需一定的時間。

但我們的調查中,民眾雖然對濕地銀行的概念理解不夠,但是對于濕地的保護大多表示了積極支持的態度,并愿意為此貢獻出自己的力量。(圖2、圖3)

圖2 若中國政府建立濕地銀行,你是否會支持?

圖3 若通過民眾捐款集資的方式建立濕地銀行,您是否愿意捐款?

4 政策建議

在政府的宏觀調控下,綜合運用法律和市場的機制進行多元化調節,明晰產權,充分發揮市場化的作用,是將生態市場化的新突破,對我國濕地保護提供了可借鑒的經驗和啟示,結合東營實際情況,為東營今后的發展起到了激勵性作用。

4.1 制定自上而下的政策,明確責任

現階段自上而下的政策計劃主要有三種,一是國民經濟發展規劃,二是土地利用總體規劃,三是城鄉規劃。而中國的生態補償政策文件大多為森林和礦區方面,濕地方面還沒有這么嚴格的規定對其進行約束。

政策的成功實行需要有國家力量的支持和自上而下的全國性政策的引導,制定出總體規劃,才能更好地落實到每個地區。東營濕地的保護涉及到7、8個部門,責任還不夠明確,且規章制度層級較低,所以東營的濕地保護規劃在通過以后就基本上束之高閣了。所以,制定出有關濕地的國家性的法律條文來彌補地區性法律的不足,是推進生態補償制度改革的首要行動,與此同時還需要有專門的機構來協調眾多部門,使工作責任更加專業。不過很多政策的實施都不是一朝一夕的,這是一個長期的過程。

4.2 政府管理與市場調控相結合

美國濕地銀行是一種政府與市場相結合的方式,通過許可部門制定的標準,運用市場手段激勵那些開發利用者去承擔對濕地的損害責任,也使得濕地銀行作為新的主體而產生,達到高效保護濕地的目的。濕地銀行的實質就是政府管制下的限額交易。我國奉行社會主義市場經濟,面對生態金融的問題也是一樣的,鼓勵市場化但又不能完全市場化,政府的調控作用是很重要的,形成“政府管理下的市場化運行”才是濕地銀行在中國建立的根本。

4.3 理念的傳播

人民群眾對新理念的接受程度是改革能否成功的決定性因素,濕地銀行落地東營的過程中,與經濟、政治、文化、民族習慣等社會系統中的各個要素相互作用。人民群眾在各個方面所發揮的作用都是不可小覷的,所以,將濕地銀行的概念現在人們頭腦中形成,形成廣泛的共識,是我們必須要做的。讓更多人以更客觀的眼光去支持濕地的可持續性抵補保護,是十分重要的。

中國現在正處于新型工業化和城市化的過程中,在發展中對生態的保護力度也在加強,結合中國自身實際來說,濕地銀行的建立是一個長期的過程,還需對這個概念進行深化和探索。不過隨著工業化和城鎮化的逐步加快,發展趨于穩定時,相信這個全國性的濕地保護政策終將落地,東營濕地將會成為率先試點的地區。

[1]毛顯強,鐘 瑜,張 勝.生態補償的理論探討[J].中國人口· 資源與環境,2002,12(4):38～41.

[2]史玉成.生態補償的理論蘊涵與制度安排[J].法學家,2008(4):94～100.

[3]《美國緩解濕地流失立法變遷及其啟示 ——以損害補償為中心》邵琛霞 .云南大學學報法學版

[4]《我國濕地生態補償市場化分析——以美國濕地銀行為例》李華琪2014年全國環境資源法學研討會(2014,(8):21－22·廣州)論文集

[5]Purification of small－scale stagnant water in urban regions:Human－powered water lift and bank－based constructed wetland.Zhongqiang Wang a,bEcological Engineering Volume83,October 2015,Pages 108–111.

[6]《美國緩解銀行制度對我國生態補償市場化運行的啟示》繆若妮 田信橋 王 萌.《世界林業研究》

[7]《美國濕地緩釋銀行對我國的借鑒與啟示》孟兵站 董琳琳 彭剛 .《林業經濟》

F307.2

A

1002－2724(2016)06－0112－03

2016－11－03

羅炳琪,中國海洋大學經濟學院金融系2014級本科學生,在指導老師的帶領下,進行生態金融的研究