成就核電清潔能源最后一公里
——加快核電低中放廢物處置場(chǎng)建設(shè)

宋克祥 王洪祖

成就核電清潔能源最后一公里
——加快核電低中放廢物處置場(chǎng)建設(shè)

宋克祥 王洪祖

隨著核電裝機(jī)的不斷增加，其伴隨產(chǎn)生的放射性廢物也日益引起重視，如果不能很好解決核電放射性廢物去除問題，核電作為清潔能源就會(huì)受到置疑甚至遭到不負(fù)責(zé)任的炒作。

核電站運(yùn)行過程中產(chǎn)生的廢物主要是低中水平放射性廢物，占總體廢物量的90%以上。目前，我國(guó)核電站運(yùn)行時(shí)產(chǎn)生的大量低中水平放射性廢物，仍然以暫存的形式貯存于廢物產(chǎn)生單位的相關(guān)設(shè)施內(nèi)，多數(shù)已經(jīng)超過國(guó)家關(guān)于放射性廢物暫存5年的相關(guān)規(guī)定，也加大了放射性廢物長(zhǎng)期貯存的安全風(fēng)險(xiǎn)，重視和解決放射性廢物安全處置問題，已是核電成就清潔能源的“最后一公里”。

核電發(fā)電20多年積累了大量低中放廢物，尚未進(jìn)行最終處置

我國(guó)90年代開始發(fā)電的核電站，已經(jīng)運(yùn)行20多年了。這些早期運(yùn)行核電站的放射性廢物暫存庫已經(jīng)“不堪重負(fù)”，廢物亟待處置。

由于我國(guó)已建或擬建的核電機(jī)組機(jī)型種類多、各堆型服務(wù)壽期不同，產(chǎn)生的廢物量、類型、核素組成都有一定差異。根據(jù)核電廠的經(jīng)驗(yàn)，在正常運(yùn)行階段的放射性廢物產(chǎn)生量可以按照兩種不同方式進(jìn)行估算：一是按年均實(shí)際產(chǎn)生量對(duì)機(jī)組的廢物量進(jìn)行估算，目前年均廢物量50～100立方米/年；二是對(duì)新建核電機(jī)型的廢物量按照設(shè)計(jì)值和預(yù)期值估算（即運(yùn)行的前5a和退役前5a按照設(shè)計(jì)值估算，中間運(yùn)行階段按照預(yù)期值估算）。根據(jù)我國(guó)在運(yùn)、在建和擬建的規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，目前核電產(chǎn)生的低中放廢物約15000立方米，到2020年，預(yù)計(jì)我國(guó)核電站運(yùn)行產(chǎn)生的放射性廢物總量約4萬立方米；到2030年，每年約產(chǎn)生1萬立方米的廢物。

根據(jù)國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，每臺(tái)核電機(jī)組退役時(shí)將產(chǎn)生約7000立方米體積的放射性廢物需要處置。根據(jù)國(guó)家“十三五”期間核電站發(fā)展的規(guī)劃，按照到2025年，在運(yùn)、在建和擬建的規(guī)劃數(shù)據(jù)得以實(shí)現(xiàn)考慮，我國(guó)未來核電站運(yùn)行和退役將產(chǎn)生的總放射性廢物量估計(jì)約為230萬立方米。截至目前，我國(guó)對(duì)從1991年核電發(fā)電以來產(chǎn)生的低中放廢物尚未進(jìn)行最終的處置。

核電低中放廢物處置場(chǎng)建設(shè)緩慢，管理政策和模式尚需明確和完善

目前，我國(guó)有關(guān)放射性廢物管理的法律法規(guī)體系主要有三個(gè)層面：一是國(guó)家層面的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》；二是國(guó)務(wù)院制定的核與輻射安全行政法規(guī)，對(duì)放射性廢物的處理、貯存、處置和監(jiān)督做出了規(guī)定；三是由國(guó)務(wù)院各部門（主要是環(huán)境保護(hù)部國(guó)家核安全局）發(fā)布的部門規(guī)章以及相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等組成，涵蓋了放射性廢物分類、安全標(biāo)準(zhǔn)、輻射防護(hù)、運(yùn)輸管理、退役要求和監(jiān)管等。

1992年，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)國(guó)家環(huán)保局《關(guān)于我國(guó)中低水平放射性廢物處置的環(huán)境政策的通知》(國(guó)發(fā)[1992]45)號(hào)（以下簡(jiǎn)稱45號(hào)文)中，確定“區(qū)域處置、廢物的產(chǎn)生單位與處置單位相分離、處置單位的財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立、及國(guó)家對(duì)處置場(chǎng)建設(shè)審核批準(zhǔn)等”作為我國(guó)低中放廢物處置的基本方針，并規(guī)定了核電站產(chǎn)生的中低水平放射性廢液固化體和固體廢物的暫存年限為5年。

按照區(qū)域處置的方針，根據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委文件《關(guān)于同意成立中核清原環(huán)境技術(shù)工程公司的批復(fù)》（國(guó)經(jīng)貿(mào)企【1994】352號(hào)），該公司于1995年成立，主要經(jīng)營(yíng)范圍為“從事放射性廢物轉(zhuǎn)形處理，放射性物質(zhì)的運(yùn)輸和中、低水平放射性廢物處置場(chǎng)的選址、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)及其相關(guān)業(yè)務(wù)”。

當(dāng)前，由中核清原環(huán)境技術(shù)工程公司負(fù)責(zé)建設(shè)并建成西北低中放近地表處置場(chǎng)、廣東北龍低中放固體廢物處置場(chǎng)、四川飛鳳山低中放固體廢物處置場(chǎng)三座處置場(chǎng)。然而，到目前為止，核電產(chǎn)生的低中放廢物基本都處于暫存狀態(tài)，而且早期運(yùn)行的核電站已經(jīng)積累了大量低中放廢物，許多廢物暫存年限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了5年，貯存風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積。

當(dāng)前管理政策和模式方面有三個(gè)困局：一是對(duì)低中放處置場(chǎng)的建設(shè)對(duì)地方GDP帶動(dòng)很小，但公眾敏感，責(zé)任很大，在對(duì)處置場(chǎng)建設(shè)所在地的補(bǔ)償、稅費(fèi)等政策不明的情況下，地方政府沒有積極性，導(dǎo)致核電低中放廢物處置場(chǎng)規(guī)劃出臺(tái)緩慢；二是處置場(chǎng)投資建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)模式未定，處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等沒有明確的定量規(guī)定，如果廢物處置是公益性質(zhì)的話，那么處置公司是缺少資金來先期投入建設(shè)處置場(chǎng)的，需要明確投資機(jī)制，需要政府主管、財(cái)政、監(jiān)督等部門以政策的形式明確投資、運(yùn)營(yíng)及價(jià)格等關(guān)鍵要素；三是隨中廣核核電業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，45號(hào)文賦予原中核總公司的“區(qū)域處置場(chǎng)所選址、建造和運(yùn)營(yíng)職能”政策環(huán)境發(fā)生了變化，需要國(guó)家統(tǒng)籌考慮核電處置場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)問題。

在這樣的困局之下，地方政府支持建設(shè)核電站，但對(duì)建設(shè)廢物處置場(chǎng)的熱情不高；即使在本省建設(shè)處置場(chǎng)，也不同意外省廢物運(yùn)入處置，出現(xiàn)了部分民眾反對(duì)在當(dāng)?shù)剡x址、建設(shè)處置場(chǎng)的個(gè)別現(xiàn)象。在如何實(shí)施管理方面，國(guó)內(nèi)幾大核電集團(tuán)也未能通過協(xié)商建立起國(guó)家獨(dú)立的聯(lián)合處置公司。目前處置選址工作只能靠各集團(tuán)的能力在一些省份開展選址方面的前期工作，但是，在沒有地方政府支持的情況下，早期已完成的選址前期工作也只能被作為檔案儲(chǔ)存。

近年來，環(huán)境保護(hù)部提出在審核新核電站項(xiàng)目時(shí)必須落實(shí)相關(guān)廢物處置去向的要求，使核電廢物處置設(shè)施難以規(guī)劃實(shí)施的局面得以改觀。但是，由于存在不情愿和被動(dòng)地滿足要求，使得相關(guān)處置場(chǎng)項(xiàng)目的選址、立項(xiàng)還是困難重重；而且一旦每個(gè)有核電的省份都建設(shè)低中放處置場(chǎng)，也會(huì)造成處置場(chǎng)建設(shè)過多，處置資源浪費(fèi)的狀況出現(xiàn)，這也不符合中央?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的理念。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家核電放射性廢物治理體制、法規(guī)、原則和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

各有核國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)放射性廢物的管理給予了高度重視，并建立了一套專門的管理體系。

從管理體系的結(jié)構(gòu)看，這些國(guó)家和地區(qū)的放射性廢物管理體系的基本要素一般包括管理政策，主要是法律和法規(guī)；管理體制涉及主管審批、監(jiān)管和控制的部門；廢物處置實(shí)施機(jī)構(gòu)；再就是廢物處置資金來源、收費(fèi)原則及標(biāo)準(zhǔn)方法。

多數(shù)擁有核電的發(fā)達(dá)國(guó)家已有覆蓋了放射性廢物管理的立法，設(shè)立了放射性廢物管理的專門組織或機(jī)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)通常包括三種形式：一是由廢物產(chǎn)生單位聯(lián)合組成一個(gè)公司。如瑞典成立了瑞典核燃料和廢物管理公司SKB來管理和處置乏燃料與放射性廢物；日本由十家電力公司參與組建的日本核燃料有限公司（JNFL）。二是帶有政府性質(zhì)的國(guó)家公司，對(duì)全國(guó)放射性廢物實(shí)施統(tǒng)籌管理，如法國(guó)國(guó)家放射性廢物管理局（ANDRA）、俄羅斯Rosatom旗下NORAO公司等。三是商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。如美國(guó)法律規(guī)定各州自建或者成立協(xié)約州共享商業(yè)低放廢物處置場(chǎng)，地方政府授權(quán)有資質(zhì)的私營(yíng)專業(yè)公司按商業(yè)運(yùn)作模式承擔(dān)低中放廢物處置場(chǎng)的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)。

在先進(jìn)的核國(guó)家，為管理所產(chǎn)生的大量放射性廢物，通常建立了比較完善的資金籌集機(jī)制，為安全管理核能應(yīng)用產(chǎn)生的放射性廢物提供資金上的保證。資金籌集的方式隨國(guó)家而異，但“污染者付費(fèi)”的基本原則已為多數(shù)國(guó)家所采用，此原則對(duì)已有核電的國(guó)家成了國(guó)際慣例。除此之外，對(duì)處置收費(fèi)原則和標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了明確，包括交納給地方的稅費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用、設(shè)施運(yùn)行前攤銷費(fèi)用、關(guān)閉和長(zhǎng)期監(jiān)管費(fèi)用等，并在核算全部費(fèi)用的情況下，給與廢物處置公司考慮了適當(dāng)利潤(rùn)，這樣的機(jī)制下，調(diào)動(dòng)了地方和處置執(zhí)行組織的積極性，有利于廢物的處理處置。

積極做好核電低中放廢物處置工作，明確核電廢物處置場(chǎng)建設(shè)各方關(guān)注要素，調(diào)動(dòng)各方積極性

核電放射性廢物處置場(chǎng)建設(shè)發(fā)展離不開政府主導(dǎo)、地方配合，建議應(yīng)盡快明確各方關(guān)注要素，根據(jù)核電發(fā)展規(guī)劃和核安全發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際，加快出臺(tái)核電處置場(chǎng)建設(shè)總體布局與規(guī)劃，明確核電處置場(chǎng)建設(shè)的立項(xiàng)程序并予以固化。

除原子能法和核安全法需要盡快立法之外，加快完善對(duì)核電低中放廢物處置場(chǎng)地方補(bǔ)償費(fèi)、稅費(fèi)、處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源與使用、合理利潤(rùn)等出臺(tái)指導(dǎo)意見或者標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)地方政府、處置公司各方積極性，明確核電公司低中放廢物應(yīng)提取的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置監(jiān)管賬戶，既保證了處置費(fèi)用，也有利于促進(jìn)核電企業(yè)做好經(jīng)營(yíng)。

由于處置場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)涉及到環(huán)境保護(hù)問題，放射性廢物處置場(chǎng)無論是選址、建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)，不同階段都會(huì)或多或少地產(chǎn)生一些社會(huì)壓力，引起公眾關(guān)注。因此，有效推進(jìn)放射性廢物處置工作必須得到政府有力的政策指導(dǎo)，依靠地方支持并加強(qiáng)科普宣傳工作以及獲得公眾的理解三者缺一不可。

成立由核電利益相關(guān)方組成的國(guó)家級(jí)專業(yè)廢物管理公司

放射性廢物在處置完成后，一般需要300～500年的有組織控制期，而核電機(jī)組的運(yùn)行期也只有60年，依據(jù)廢物產(chǎn)生單位與管理單位分開的原則，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際上成熟的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門從事放射性廢物管理機(jī)構(gòu)，即專業(yè)放射性廢物管理公司是較好的方式。公司可考慮由核電公司按照廢物產(chǎn)生的量、承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任及已有的經(jīng)驗(yàn)和品牌等因素作為股比參考，在章程中明確運(yùn)營(yíng)原則和機(jī)制，完全可以做到對(duì)各股東方負(fù)責(zé)。同時(shí)，專業(yè)放射性廢物管理公司按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定放射性廢物處置費(fèi)用的提取和使用辦法，申請(qǐng)廢物處置費(fèi)用，以公益化和市場(chǎng)化相結(jié)合為導(dǎo)向，考慮合適的利潤(rùn)空間，以確保放射性廢物能夠安全環(huán)保地進(jìn)行處置。

核電低中放廢物近地表處置場(chǎng)布局遵循因地制宜、就近集中、資源補(bǔ)償?shù)脑瓌t

考慮到我國(guó)北方地區(qū)多平原，尤其是西北地區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造穩(wěn)固，地廣人稀，適宜建設(shè)近地表處置場(chǎng)，成本較低；而我國(guó)南方地區(qū)多山地丘陵，易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，特別是濱海地區(qū)土地資源相對(duì)較少，人口稠密，工程造價(jià)也高昂許多。應(yīng)充分考慮我國(guó)地理特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，從長(zhǎng)遠(yuǎn)（300年）來考慮合理利用國(guó)土資源。

場(chǎng)址應(yīng)選擇盡量靠近廢物產(chǎn)生量較大的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位，降低廢物運(yùn)輸費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)調(diào)管理難度等，同時(shí)集中處置便于廢物的安全管理。目前西北和西南(飛鳳山)低中放處置場(chǎng)的建設(shè)遵循的就是這個(gè)原則。在核電大省建設(shè)低中放廢物處置場(chǎng)，核電小省份采取資源補(bǔ)充費(fèi)方式，將核電廢物運(yùn)輸?shù)礁浇奶幹脠?chǎng)或西北處置場(chǎng)。（中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)）