稅收管理員法律責任現狀及改進

何小莉

為進一步推進依法治稅，國家稅務總局2005年3月頒布《稅收管理員制度（試行）》，全面推行稅收管理員制度。經過近8年的運行，稅源的科學化、精細化管理在不斷的探索與實踐中得到初步實現。但是近年來稅收執法風險呈逐步上升的趨勢，征納雙方的矛盾依然存在。規避執法風險問題，正確履行法律責任已成為當前稅收管理員在執法過程中，必須要認真研究解決的一個迫在眉睫的課題。

一、稅收管理員法律責任相關概念

稅收管理員專職從事稅源管理工作，不直接從事稅款征收、稅務稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等工作。主要職責包括稅源監控、調查核實、納稅評估、日常檢查和納稅服務等等。

各級稅務機關是稅收法律關系中的征稅主體，而稅務機關的行為只能通過具體稅務人員的活動表現出來。嚴格執行國家有關的稅收法律、法規，依法行政，維護國家利益和納稅人的合法權益，是稅務機關和稅務人員的神圣職責，是每一個稅務人員的法定義務。

稅收法律責任的形式主要是行政法律責任和刑事法律責任。稅法中的行政法律責任是行政違法引起的，用以調整和維護行政法律關系，具有一定的懲罰性。稅務機關工作人員承擔的行政法律責任主要是行政處分。稅法中的刑事法律責任是對違反法律情節嚴重，構成犯罪的責任人給予的刑事制裁。其形式從人身罰到財產罰，從拘役、有期徒刑到死刑。對于征稅主體而言，原則上可以處以財產罰，如罰金；對于稅務機關工作人員，則與其他稅務犯罪一樣承擔刑事法律責任。

《稅收征管法》第9條規定：稅務機關應當加強隊伍建設，提高稅務人員的政治業務素質。稅務機關、稅務人員必須秉公執法，忠于職守，清正廉潔，禮貌待人，文明服務，尊重和保護納稅人、扣繳義務人的權利，依法接受監督。稅務人員不得索賄受賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或者少征應征稅款；不得濫用職權多征稅款或者故意刁難納稅人和扣繳義務人。因此，《稅收征管法》規定：“稅務人員必須秉公執法，忠于職守；不得索賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或少征應征稅款；不得濫用職權多征稅款或者故意刁難納稅人和扣繳義務人。”為了確保有法必依，執法必嚴，《稅收征管法》還專門規定了稅務人員的違法行為及其法律責任。完善法律責任制度，有利于稅務機關明確行政監管職責和方向，進一步轉變監管方式，由事前管制、行政許可向事中、事后監管轉變，提高依法行政水平，推進社會公共管理。

二、稅收管理員法律責任現狀及問題

稅收管理員制度推行以來，各級稅務部門就如何貫徹落實管理員制度，加強稅源精細化管理，夯實征管基礎，進行了各種有益的嘗試，取得了很大成效，征管基礎得到明顯加強，但也發現各地在貫徹落實稅收管理員制度方面，還存在一些問題，尤其是在履行法律責任這一塊，有些問題還帶有一定的普遍性，主要表現在：

1.內部問題。①機制上缺乏措施，內控管理不科學。近年來制定出臺了若干的法律責任相關規章制度和辦法，但很多沒能得到徹底地貫徹執行，日常管理并沒有達到一個長效性，致使制度和管理的嚴肅性和權威性并沒有得到體現。科學管理意識不強，布置工作缺乏預見性、前瞻性，不能統籌兼顧，有機結合，管理素質和水平有待提高。內控制度并沒有執行到位，很多只是寫在紙上，或者貼在墻上，對于制度的執行中和執行后的結果沒有配套相應的科學性考核結果，執行力并不到位。片面追求征管模式的統一，往往導致稅源管理失控，征管質量不高，降低了稅收行政執法效率。稅收執法要求不恰當影響了稅收行政執法的公平。比如說，收入任務情況好時執法偏松，收入任務情況不好時，執法偏嚴。②法律意識淡薄，專業知識更新不及時。一線管理員對稅收法律責任認識不清，法律意識淡薄，普遍認為稅收管理員崗位容易得罪人，壓力大。有的人礙于上級或其他部門或同事的關系，容易拿稅收原則做人情，充當“好人”。不敢堅持原則，不敢得罪人，不敢與違反稅收政策法規的行為作斗爭。在稅收征管工作中，如果稅務人員不能依法征稅，甚至進行違法行為，不僅會使國家利益遭受損失，而且還會嚴重損害稅務機關的形象，在社會上造成不良影響。對業務學習缺乏主動性。經濟形勢和經營活動千變萬化，稅收法律政策、稅收政策理論更新速度也非常快，許多同志依然局限于傳統的思維和工作方法，面對新知識、新科技、新的管理理論的挑戰，缺少奮發向上的精神動力，不想學，不愿學，思想跟不上形勢，對稅收政策只能被動的執行，不能專業科學的履行自身的稅收法律責任。可以說，稅收管理員的素質不平衡一定程度上影響了稅收行政執法的水平。

2.外部問題。①征管模式有瑕疵，外部監督缺失。過于集中的分稅制體系和過于統一的稅收征管模式影響了稅收行政執法效率。有的地方政府為擴大招商引資吸引力和推進企業改制，越權制定超出國家規定的稅收優惠政策；有的為保財政支出，對稅收任務層層加碼；有的以改善環境為由，對重點企業掛牌保護，甚至袒護等。外部環境惡劣，這在一定程度上影響到稅收管理員正確履行自身的稅收法律責任。執法環境惡劣的同時，外部監督更是缺乏聯動性和威懾性。②對和諧征納關系沒有正確的認識。有些稅收管理員頭腦里“官本位”、“稅老大”意識作祟，習慣于居高臨下，隨意執法，一味強調納稅人要依法納稅，卻很少講執法者也應依法征稅，甚至有的把執法權變為自己隨心所欲的工具。事實上這種觀念是錯誤的，稅務機關和稅務人員與納稅人在法律上是平等的，都是稅收行政關系的相對責任人。同時，有些納稅人的法律意識淡薄，偷逃稅，甚至暴力抗稅，不履行依法納稅的公民義務，應該說也對稅收管理員對自身的稅收法律責任的履行造成非常大的困擾。

三、稅收管理員法律責任現狀改進對策研究

1.加強培訓，全面提升稅收管理員綜合素質。①作為稅務人員，既是執法者，更多情況下要做守法者。在稅務工作中，作為行政執法者，應該不斷增強依法行政觀念，學法懂法，忠實履行職責，依法征稅，公正執法，切實提高依法治稅水平，杜絕和制止執法犯法的現象。②加強系統內稅收、法律、財會以及信息技術應用等知識培訓，相關制式培訓要制度化，長效化。提高稅收管理員主動學、自覺學的意識，及時跟上現代化經濟社會對稅收征管質量的要求，使業務技能的提高能夠更好地適應稅源形勢發展變化的需要，切實提高稅收管理效率。③轉變“官本位”思想，樹立為納稅人服務理念。稅收管理員要深刻理解制度的內涵，正確處理管理與服務的關系，尊重納稅人，為納稅人提供優質服務，正確處理征納雙方的關系，做到執法與服務的統一。積極打造陽光稅務，打造服務型稅務機關的形象，以納稅人的滿意度為工作的標桿。

2.規范管理，從制度源頭扼殺法律責任風險。規范稅收管理員的執法行為。要牢固樹立依法治稅的法治觀念，正確履行征稅權力，確保依法治稅。同時，要嚴格按照《行政許可法》的要求，進一步規范稅務人員行為，推進依法行政。加強對侵犯納稅人權益行為的責任追究，加強法律救濟服務，嚴厲打擊涉稅違法犯罪，創造公平的稅收環境。建立制度保障機制，用制度管理人、約束人、規范人。加強稅收執法權與行政管理權的監督。

3.嚴厲打擊，體現法律的權威性和公正性。以嚴格的法律制度規范稅收執法行為，維護國家稅收的權威與利益。嚴格執行行政處罰程序法，嚴格執行法定程序尤其是聽證程序，按照法定程序實施稅務行政處罰決定。增強稅務違法犯罪案件的查處力度，在條件成熟的情況下，組建稅務警察，歸屬稅務機關直接指揮，專門負責稅務違法犯罪案件的查處工作。

4.內外部監督聯動，打造良好征收環境。①內部監督就是要建立健全執法責任制和崗位責任制，通過對崗位權力的監督考核，促進廣大稅收管理員依法履行職責。健全稅務執法監察制度。對稅務行政執法行為必須進行日常的、專門的監督檢查。要把執法監督貫穿到稅收征管全過程，使之形成一套比較完整、系統、科學的操作規程和制約機制，逐步走上制度化、規范化軌道。②外部監督具有促進內部監督的作用，要依靠和發揮新聞媒體、人民群眾等行政監督和社會監督力量，媒體輿論的力量一定要充分利用起來。聘請行政監察員對干部履行職責情況和八小時以外情況進行明察暗訪，提出解決與改進建議。

（作者單位：南京市第二醫院）