河北省農墾改革與發展模式探析

崔元培++賈肖月++白宇

摘要 歸納總結了河北省農墾經濟發展的現狀，對農墾改革的主要模式進行了綜合分析，指出河北省墾區存在數量多、布局分散、歷史遺留問題多、相關管理體系不健全、發展定位不明確等問題。在此基礎上，指出河北省農墾改革不能只重部門利益，應尊重經濟發展規律，并提出農墾改革的政策建議。

關鍵詞 農墾；改革；發展模式；問題；發展路徑；政策建議；河北省

中圖分類號 F324.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）20-0274-02

河北農墾是建立在土地國有性質基礎上的組織形態，農墾的特殊特征決定了其在發展工農業生產的同時，也要承擔區域性、社會性行為以及其他社會管理職能[1]。經過半個世紀的發展，河北農墾成為全國17個非集團化墾區中綜合實力較強的墾區之一。近年，全國各地墾區為適應改革開放的要求，采取多種模式進行改革。這為河北省推進農墾改革與企業化發展模式提供了有益的借鑒。

1 河北省農墾經濟發展現狀

河北省農墾系統包括23個農場、9個牧場和1個省級農墾科學研究所，土地面積在全國17個非集團化墾區中排名第五。其中，草地面積9.67萬hm2，耕地面積9.8萬hm2，林地面積7.73萬hm2[2]。河北省農墾總體經濟實力較強。在2015年全國農墾經濟總量排名前10位中，滄州中捷農場排名第2位，唐山曹妃甸區柏各莊農場排名第4位，南大港農場排名第6位。河北省墾區大多位于環京津經濟圈內，隨著京津冀一體化的發展更是促進了北戴河新區、曹妃甸區和渤海新區3處農墾經濟的發展。

河北省農墾依托自身的自然與區位優勢，形成了以糧食種植、馬鈴薯、水稻、棉花為主導產業的農墾發展模式。河北省農墾擁有全國最大的馬鈴薯研發基地；嬰泊700、捷麥19、冀麥32等品種的小麥暢銷全國。2014年形成了壩上草原與沿海濕地旅游為主的2 200 km2的京津生態農業基地。

2 河北省農墾改革主要模式

為促進河北省農墾發展，減輕農墾辦社會的負擔，須對農墾進行改革，其主要改革模式有以下方面。

2.1 企業化改革

企業化改革指對農場進行公司制改革，實現農墾企業向現代企業的轉型。如內蒙古墾區大興安嶺管理局經過企業重組、改制，大興安嶺農墾總公司下屬農牧場全部轉型為子公司，實行企業集團式改組方式；另一種方式是直接改組為公司制企業，如新疆農墾通過股份制改選將轄區內的6個農場改組為有限公司。

2.2 行政化改革

行政化改革指強化農墾所屬農場的行政和社會管理職能。農場內的行政事務由政府管理，農場內行政管理人員經政府統一考核，成績合格者可獲得公務員編制。其行政化改革主要包括撤場建政和撤場并鄉2種方式。對農墾實行行政化改革，有利于農場轄區社會事業發展，減輕農墾辦社會的負擔。

2.3 事業化改革

事業化改革指保留墾區建制，將農墾企業改為以監管和服務為主的事業單位。如浙江蕭山墾區，采用“公開拍賣，協議轉讓”的方式。將國有資本從墾區中退出，盤活墾區國有土地資源，與原來的生產經營活動脫鉤，成立社區服務機構，與農墾職工建立新的用工關系。農墾所屬的醫院、學校、電信基礎設施等移交政府管理。成立事業單位后的工作人員須經過省級統一考試，擇優錄用。

3 河北省農墾改革面臨的問題

3.1 墾區國有農場數量多、布局分散

各墾區之間在改革程度、經濟發展水平等方面存在較大差異，很難形成統一的改革模式。河北省一些經濟發展落后的墾區還延用著計劃經濟的管理體制，效率低下，資產入不敷出。如果貿然對墾區農場進行改革，易造成農場債務無法過渡，職工身份、社保關系得不到處理，國有資產得不到有效處理等問題。

3.2 歷史遺留問題多

由于河北省墾區屬于非集團化墾區，其受自然災害、政策調整等影響，在幾十年的發展中遺留下許多社會問題。包括基礎設施不完善，產業優勢不突出，管理人才匱乏等。因此，在這樣的發展背景下，河北農墾的改革需要政府在多方面給予支持，從而順利完成改革[3]。

3.3 目前我國尚未出臺涉及農墾農場社會管理體制等問題的相關政策

從地方發展情況看，河北省非集團化墾區與其他省份集團化墾區相比，發展規模較小，對當地發展的經濟貢獻率不高。而且河北農墾區多分布在邊遠、貧困地區，當地財政力量有限，不能為地方農墾改革提供有力的財政供給保障。

3.4 對農墾的發展定位仍不明確

河北省對農墾的定位包括3個方面：一是農墾要在河北省現代農業建設中發揮示范作用；二是要增加糧食作物的有效供給，保障國家糧食安全；三是農墾要在農業“走出去”戰略中起到帶頭引領作用。然而就近幾年農業經濟發展情況來看，河北省對墾區經濟發展定位仍不清晰，不符合河北農墾發展的實際情況。

除中捷農場等大墾區，河北省大部分墾區都在“壓糧擴經”，大力發展二、三產業，忽視了農業的發展。農墾在河北省的整體帶動效應不足，經營效益偏低，土地利用效率不高，且缺乏技術領先的企業。更為突出的狀況是部分墾區的農場在農業種植業環節“與職工爭利”，行政干預農業種植業發展，導致干群關系緊張，因此說農墾目前的定位不符合河北省農業發展的實際情況，這直接影響到河北農墾今后改革的發展與走向。

4 河北省農墾改革發展路徑

河北省農墾改革的重點應放在處理好農場土地、農業產業集群與推進農墾企業化發展之間的關系上。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，因地制宜、分類推進。河北省農墾各墾區管理形式多樣，資源稟賦差異大，經濟發展水平差距大。因此，河北省農墾改革不能進行統一模式改革，而是要根據各墾區、農場發展現狀，選擇符合自身實際的改革路徑。

4.1 企業化改革

對于經營管理好、區位資源優勢明顯的墾區，按照現代企業制度的要求，分離社會職能，改組為公司制企業。已經進行公司制改革的墾區則要完善法人治理結構，深化內部改革，推進股份制改造。逐漸做大做強農墾企業，在河北省現代農業建設中起到示范作用。

4.2 行政化改革

對于資源匱乏、墾區示范作用不強的農場，應在當地政府財政支持的前提下，進行撤銷建制，建立獨立的鄉（鎮）政府。對于“場代鄉”為主的墾區、農場，采取撤場式改革，墾區撤銷后直接退為農村，所屬管理機構改為鄉鎮并入政府行政序列。農場干部進行統一考核，考核合格者錄用為公務員，墾區村民按農村農民管理。對于已經“撤場建政”的墾區，按照政企分開的要求，經營原墾區的土地與國有資產。

4.3 河北省部分墾區存在“場政合一”的過渡期

這主要是由于墾區自身適應改革的能力有限，對于“場政合一”或設立“管理區”的墾區，應充分利用過渡期，加快培育經營墾區的經濟實體。選擇適當時間，按照改革要求，實行行政化改革，建立鄉（鎮）政府，或進行企業化改革，政企分開，將墾區的社會職能交給地方政府管理。

5 促進河北省農墾改革發展的政策建議

5.1 強化農墾土地權益保護

一方面加快農墾土地的確權登記工作，從而完善土地承包經營權管理；另一方面推進土地資源資本化，從而實現農墾土地的集約化經營[4]。對于侵占農墾土地或將農墾土地變作他用的非法行為給予懲處，保障農墾土地的合理用途。進一步推進土地確權登記工作，加強與村民的溝通。完善墾區土地承包經營管理制度，開展適度規模經營，實現集約化經營。推進土地資源資本化運作，解決農墾劃撥土地的使用權問題，并以此為基礎來增強墾區的資產規模和融資能力。

5.2 弱化農墾企業社會職能

當前河北省農墾企業不僅承擔著繁重的農業生產任務，同時還要負擔包括城鎮建設、文教等在內的大量社會性事務。這給墾區發展帶來了沉重的經濟負擔，為了解決這一問題，必須化解農墾目前存在的政企不分問題。一是在農墾農場內部實行生產經營職能與政社職能的分離；二是積極爭取地方政府的支持，在農場設立精干的機構為政府的派出機構，以此實現農墾企業的政企分離，增強農場的企業屬性，理順企業與國家的關系。

5.3 制定與落實農墾農業發展專項政策

政策支持是河北農墾改革的重要保障，設定農墾發展專項支持基金，進行農業基礎設施和物質裝備能力建設，以及農業技術推廣、職業農民培訓[5-6]。設立農墾國有資產監管機構，賦予農墾國有農場用地抵押與擔保，激活農場土地資產。

5.4 全民落實職工社會保障制度

無論河北農墾改革采取何種類型的改革路徑，其原農場職工的身份不變，應繼續執行企業職工的社會保障制度。按照屬地管理原則，將農墾屬地職工、居民分別納入相應的社保體系。尤其是行政化改革的農場，應做好屬地職工養老、社保的關系續接，按照政策規定足額支付職工身份置換補償金。

6 參考文獻

[1] 尤飛.新時期農墾改革問題研究[J].三農研究，2010（5）：21-25.

[2] 河北省農墾局.河北農墾改革發展情況[J].中國農墾，2015（2）：35-36.

[3] 劉江濤.經濟新常態下農墾可持續發展戰略研究[J].中國農墾，2015（10）：27-31.

[4] 陳進.關于推進農場企業化改革的思考與建議[J].中國農墾經濟，2015（7）：26-30.

[5] 農業部農墾局課題組.非集團化墾區國有農場改革模式研究[J].中國農墾，2012（4）：30-36.

[6] 薛建良.農墾公司制農業發展中存在問題及對策研究[J].農業經濟管理，2015（4）：38-44.