陜西省農民工轉型成本測算及分擔機制研究

張健興　劉庭兵　高錦

摘 要：農民工市民化轉型是歷史發展的趨勢，是我國城鎮化建設的結果。然而現階段我國農民工轉型進展緩慢，一方面受戶籍制度、土地制度、社會保障制度等二元體制改革滯后的制約，更主要的是農民工無力承擔高昂的轉型成本。要實現農民工轉型，首先要考慮巨大的經濟成本。本文通過構建陜西省農民工轉型成本模型，對陜西省農民工轉型成本進行詳細測算，并在此基礎上建立農民工轉型成本的分擔機制，提出相關對策建議，希望通過研究為陜西省乃至全國農民工轉型提供參考。

關鍵詞：農民工轉型；成本測算；分擔機制

農民工轉型是中國城鎮化的必然結果，也是中國經濟轉型中的重大問題之一。然而我國農民工轉型進程緩慢，存在著許多制度及非制度的阻礙因素，其中就包括高昂的轉型成本。鑒于農民工轉型成本問題的重要性與迫切性，本文以陜西省為例測算農民工轉型成本，以期通過對該問題的深入研究，提出合理的分擔機制和轉型建議，為陜西省乃至全國農民工轉型提供參考。

一、陜西省農民工轉型成本測算

農民工轉型的成本主要是經濟成本，是農民工在身份、地位、社會權利、生活方式和思想意識等方面轉型為城市市民，并融入城市社會所必須實際投入的最低資金。主要由以下幾方面構成：城市生活成本、城市安居成本、教育培訓成本、社會保障成本、城市基礎設施成本、失地機會成本、心理融入成本。在對陜西省農民工轉型成本進行測算時，本文選取西安市、榆林市、延安市、安康市、銅川市作為代表，分別對每個城市各項成本進行具體的測算，得出陜西省農民工轉型的成本。

（一）城市生活成本（C1）。城市生活成本指的是農民工轉型后在城市中日常生活的開支，包括城市生活的人均水、電、氣、食物、交通、通信等方面的支出，但不包括住房支出，同時也要扣除農民工在農村的年人均消費支出。根據2013年陜西省統計年鑒計算出農民工轉型的城市生活成本（見表1）。

（二）城市安居成本（C2）。城市安居成本指的是農民工轉型后能在城市安居而必須投入的最低資金。本文中的人均居住成本，不是購買加上開發商成本、利潤的商品房成本，而是接近于經濟適用房、廉租房的平均建設成本。本文采用竣工的單位住宅造價乘以城市人均居住面積得出城市住房人均成本（見表2）。

（三）教育培訓成本（C3）。教育培訓成本包括兩方面，一是農民工自身培訓成本C31，指農民工達到和市民同等技術水平和文化水平的成本。二是農民工隨遷子女的教育成本C32。由于數據獲取的困難性，以及陜西省相關政策的一致性，只測算陜西省整體水平，作為全省及各地市的教育培訓成本。

1、農民工自身培訓成本（C31）。根據陜西省人力資源和社會保障廳發布的文件《農村勞動力轉移及農民創業工程規劃》，陜西省從2009年開始，各級財政每年籌措5600萬元，幫助1萬名農村新增貧困勞動力免費到技校學習。本文中農民工自身的培訓成本按照每人5600元來計算。

2、隨遷子女的教育成本（C32）。根據陜西省學校收費來測算個人承擔的城鄉教育支出差距，用城鄉生均教育事業經費測算公共教育支出差距，兩者相加得出隨遷子女的教育成本。

根據陜西省物價局公布的2013年秋季各級各類學校收費一覽表，小學和初中只能有代收費和服務性收費兩項費用。計算得出城鄉義務教育費用差距為548元。采用城鄉教育經費的差距來測算公共教育支出差距，生均教育經費由生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費兩部分組成。根據教育部、國家統計局、財政部關于2013年全國教育經費執行情況統計公告，可以得出陜西省小學、初中城鄉教育經費差距。本文假定每個進城農民工撫養1個隨遷子女，因此取小學、初中城鄉教育經費差距的平均值318.17元來當作公共教育支出差距。因此測算出隨遷子女的教育成本為866.17元。農民工轉型的培訓教育成本為農民工自身培訓成本與隨遷子女的教育成本之和，即6466.17元。

（四）失地機會成本（C4）。農民工轉型為市民后，將放棄農村土地的經營權，將放棄耕種農村土地及兼營其它項目所帶來的收益。農民工轉型的失地機會成本就是農業生產所得和兼營收益。本文用農村居民年人均純收入來測算農民工轉型的失地機會成本（見表3）。

（五）社會保障成本（C5）。社會保障成本指的是為保障農民工市民化轉型后在城鎮的基本養老、醫療、失業等社會保險而必須投入的最低資金。在農民工成功轉型為市民后，將享受到和城鎮居民一樣的社會保障，即工傷、生育、養老、醫療、失業保險。

1、養老保險成本（C51）。以35歲的代表性農民工為例，2013年開始參加養老保險，個人每年按上年平均工資的8%繳納養老保險，所在企業每年按上年平均工資的20%繳納養老保險。在60歲時，即2038年退休，陜西省人均預期壽命74.68歲，即可領取15年養老金。計算出折現后的個人、企業養老保險平均年繳納額以及公共支出總額。根據陜西省轉發《關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》，設定農民工繳納農村養老的金額為300元，中央財政全年補貼660元。計算出陜西省各地市養老保險成本見表4。

2、醫療保險成本（C52）。根據陜西省人力資源和社會保障廳相關文件，2013年陜西省醫療保險的繳費基數標準為上年在崗職工平均工資。繳費比例為9%，其中單位繳納7%，個人繳納2%。根據陜西省新型農村合作醫療制度，2011年起陜西省新型農村合作醫療籌資標準提高到年人均250元。由城鄉之間醫療保險的繳費差距得出醫療保險成本見表5。

3、失業保險成本（C53）。農民工轉型后，將享受城鎮職工所享受的失業保險金，在失業的情況下給予失業保障。根據陜西省人力資源和社會保障廳相關文件，陜西省失業保險的繳費基數標準為上年在崗職工平均工資，繳費比例為3%，其中單位繳納2%，個人繳納1%。農民工轉型的失業保險成本見表6。

4、工傷、生育保險成本（C54、C55）。農民工轉型后，將享受城鎮職工所享受的工傷、生育保險金，根據陜西省相關文件，工傷、生育保險的繳費基數最低標準為上年月平均工資的0.5%（見表7）。在本文中由于醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險賠付的數據難以獲得，只計算了這四類保險個人及單位繳納的部分，而未計算政府所承擔的支出部分，因此計算出的社會保障成本比實際數據小一些。

（六）基礎設施建設成本（C6）。城市基礎實施建設成本是伴隨著城市人口迅速增加，政府為完善通訊、能源、環境保護、交通運輸、給排水設施等投入的最少資本量。本文選擇陜西省各市城鎮人口人均基礎設施建設成本作為農民工轉型成市民的基礎設施建設成本，各市城鎮居民人均基礎設施建設成本用該市基礎設施投資除以該市的城鎮人口總數（見表9）。

（七）心理融入成本（C7）。農民工的心理融入城市成本包括加大社會宣傳力度，開展農民工和市民的互動活動，加大對農民工融入城市的心理培訓，也包括開展市民接納農民工的培訓指導。但是此項成本沒有辦法用準確的數字統計，本文沒有對農民工心理融入成本做出計算，但這項成本確實存在。因此最終測度出來的陜西省農民工轉型成本應該是偏低的。

二、陜西省農民工轉型成本的測度結果

（一）陜西省農民工轉型成本。綜上所述，可以測算出2013年陜西省農民工轉型的成本，詳見表10。

（二）按照承擔主體分類的陜西省農民工轉型成本。按照承擔成本的主體將農民工轉型成本可以分為個人成本C個、企業成本C企和公共成本C公。其中個人成本包括：城市生活成本、城市安居成本、失地機會成本、教育培訓成本及社會保障成本中的個人承擔部分；企業成本包括社會保障成本及教育培訓成本中的企業承擔部分；公共成本包括基礎設施成本、教育培訓成本及社會保障成本中的政府承擔部分、心理融入成本。詳見表11。

（三）陜西省農民工轉型成本評價。本文以西安市、榆林市、延安市、安康市、銅川市為代表研究農民工市民化的成本，通過對各市的城市生活成本、城市安居成本、教育培訓成本、失地機會成本、社會保障成本、基礎設施建設成本這六項指標的計算得以下結論：

1、陜西省農民工轉型的人均成本是140888.63元。省會西安是179824.01元。榆林市、延安市、安康市、銅川市分別是138021.81元、133364.77元、136067.85元、141211.82元。

2、陜西省農民工轉型的成本主要集中在城市安居成本，占比59.1%；社會保障成本，占比13.7%；基礎設施建設成本，占比12.4%，這三項成本占到總成本的85.2%，構成了農民工轉型成本的大多部分。

3、陜西省農民工轉型成本中個人成本最多，占比73.2%；公共成本次之，占比16.8%；企業成本占比10%。即政府、企業和農民工個人三者的成本分擔比例為16.8：10：73.2。由于保障成本部分政府支出數據難以獲得，因此計算出的公共成本小于實際的農民工轉型成本。

三、農民工轉型成本的分擔機制

（一）農民工轉型成本的分擔主體。測算結果表明，農民工轉型成本巨大，以農民工微薄的收入難以負擔全部的轉型成本。因此應建立一個由政府、企業和個人共同承擔的成本分擔體系，以解決農民工轉型的成本問題。

1、政府應分擔的農民工轉型成本。雖然農民工轉型成本中個人承擔占比最大，但政府要承擔的是轄內所有農民工轉型的公共成本，因此農民工轉型的成本分擔機制應該是以政府為主體。在農民工轉型過程中，政府需要承擔農民工在城市的養老、醫療等社會保險的公共支出部分、農民工轉型引起的教育機構、教育資源投入以及城市擴建后的基礎設施建設。

2、企業應分擔的農民工轉型成本。企業也需要承擔一部分農民工轉型成本，例如社會保障和住房供給方面。農民工所在企業應該在農民工工資待遇、社會保障方面承擔起社會責任，使得農民工和城鎮職同工同酬，并且享受同樣的權利。

3、個人應分擔的農民工轉型成本。農民工是轉型的受益者，要承擔較大比例的轉型成本。主要包括城市生活成本、城市安居成本、失地機會成本、教育培訓成本及社會保障成本中的個人承擔部分。

（二）農民工轉型成本分擔方式

1、政府通過相關制度改革和提供資金支持分擔農民工轉型成本。一是進行相關制度改革。農民工向市民轉型的最終結果就是融入城市，這就要求對阻礙農民工轉型的戶籍制度、土地制度、就業制度和社會保障制度等制度因素進行改革，通過這些制度的改革和執行降低農民工轉型的公共成本。二是提供財政資金支持。政府運用財政資金為農民工轉型提供資金支持，主要是在基礎設施、社會保障、住房保障和隨遷子女教育方面，以加速農民工轉型的進程。

2、企業通過遵守相關勞動法規和加強農民工技能培訓分擔農民工轉型成本。一是遵守國家相關勞動法規，和農民工簽訂勞動合同并維護農民工的各項權利，在薪酬待遇方面按照同工同酬的用工原則制定合理的薪酬體系，提高農民工的待遇。二是加強農民工的技能培訓和素質提升，使農民工具備在城市長久生活的能力。

3、個人通過提升能力、增強素質和轉變思想觀念分擔農民工轉型成本。一是提升自身業務技能和工作水平，增強自身綜合素質以在工作中取得更好薪酬為轉型積攢資本；二是轉變思想觀念，克服傳統的小農思想意識，轉變為現代思維方式與思想觀念，真正適應和融入城市生活，降低農民工轉型的心理融入成本。

四、推進農民工轉型的對策建議

（一）以政府為主體，逐步推進農民工轉型進程。一是要從戰略高度重視農民工轉型問題，合理引導農民工轉型。政府要深刻理解農民工轉型的重大意義，樹立起科學發展觀，從國民經濟和社會發展的全局利益和長遠利益出發，采取綜合性、針對性的有效措施解決農民工轉型問題，著力解決農民工最關心、最直接、最現實的利益問題。一方面政府要引導農村剩余勞動力進城務工與順利實現轉型，另一方面也要大力發展鄉鎮企業與縣域經濟，擴大農村勞動力在縣域的轉型。

二是要制定長遠農民工轉型規劃，逐步實現轉型目標。陜西省農民工多達696.3萬人，由于長時間的歷史積累，在當前的社會經濟條件下轉型不能實現一步到位，因此要制定長遠的農民工市民化戰略規劃，設立近期目標、長遠目標，分步驟實施規劃，有序推進農民工轉型。首先要穩定和擴大農民工就業創業，為轉型打好基礎。其次是要抓緊解決農民工權益保障方面面臨的問題，重點解決農民工的工資被拖欠以及他們的基本醫療保險等問題；再次是依靠改革和發展，從根本上解決農民工轉型存在的體制性與制度性的問題，如打破城鄉居民待遇、社保、地位等區別，縮小收入差距，提高農民工通過自身工資收入承擔市民化社會成本的能力；然后是農民工實現平等享受城鎮基本公共服務并在城鎮落戶；最后是促進農民工融合城市生活，使農民工本人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入城鎮。

三是要結合區域優化布局，因地制宜地推進農民工轉型。按照陜西省發展新型城鎮化規劃，逐步完善城鎮化布局，根據各地綜合承載能力，引導農民工在陜南、陜北、關中不同區域、大中小不同城市和小城鎮以及城鄉之間合理分布。結合陜北、陜南、關中地區的經濟發展特色及資源優勢，制定不同的發展規劃，以加快推進農民工轉型。陜北地區應立足能源優勢，建立能源開發補償機制，設立能源開發收益基金和可持續發展基金，使該地區人民更充分分享發展能源經濟帶來的收益，為農民轉型提供資金支持。陜南地區要以《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》為契機，圍繞現代中藥材、茶葉產業，推動土地向大戶和園區集中，發展現代農業園區，解決農民工的就業問題，徹底改善山區群眾生產生活條件，推進城鄉一體化發展。關中地區應立足制造業優勢，構建城鎮化與工業化協調發展，實現工業化和城鎮化良性互動。

（二）推動相關制度改革及實施，破除農民工轉型體制障礙。一是加快推進新的戶籍制度，取消農民工轉型的體制障礙。目前陜西省戶籍制度改革已進入實施階段，開始實行全省統一的城鄉戶口登記制度。要加快推進新的戶籍制度，實現城鄉人口的一體化管理，消除原戶籍制度帶來的社會不公平、機會不平等，積極調整戶口遷移政策，引導人口合理有序流動。

二是加強公平就業制度建設，為農民工轉型打好基礎。首先是完善《勞動法》及其相關法律法規。確立就業平等，禁止就業歧視的法律原則，保證農民工與市民享有平等的就業權利，解決好農民工的生活來源問題。其次是逐步建立統一的城鄉勞動力市場。實行勞動者憑學歷、技能競爭就業，使農民工和市民享有平等就業的機會，實現城鄉勞動力平等競爭，使城鄉勞動力可以合理流動，優化配置，減少農民工的盲目流動，從而減少農民工轉型的社會成本。

三是加快推進集體土地有序流轉，消除土地對農民工永久轉型的牽制。健全土地流轉制度，規范土地流轉相關程序，落實土地流轉保障措施，為土地流轉打好制度基礎；建立土地流轉市場，鼓勵農民通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，金融機構開展土地承包經營權抵押貸款試點；加強土地流轉管理服務中心建設，建立明確的制度規范土地流轉管理服務中心的職責，配備專職人員為流轉農民或集體提供政策咨詢、法律指導等服務，有效促進土地流轉；制定合理的土地流轉價格和經濟補償方案，特別是健全征地過程中的經濟補償機制，逐步建立和完善征地補償爭議的協調裁決機制，為被征地農民提供法律援助，保障農民利益。

四是加大社會保障制度執行力度，實現城鄉居民社會保障一體化。通過網絡宣傳、分發資料、現場解答等方式加大養老保險、醫療保險政策宣傳力度，向農民工普及養老保險、醫療保險的重要性，增強企業經營者的法制意識，提高農民工對養老保險、醫療保險的認識，增強城鎮職工養老保險、醫療保險參保意愿及積極性；根據農民工性質區別對待、分類管理、分別參保，對于有穩定職業的農民工，在其所在企業統一參加城鎮職工基本養老、醫療保險，對于季節性外出打工的農民工，確保新農保、新農合全覆蓋，對于流動性強的農民工，參加新農合并建議以個人身份參加基本養老保險；借助互聯網開發相關平臺，用身份證號作為唯一賬號，實現全國通用，一方面適應農民工頻繁流動、跨區域轉移的需要，另一方面避免農民工同時參加多種養老保險、醫療保險，造成重復參保繳費；通過改善轉移接續規定、簡化農民工流動就業過程中的養老保險、醫療保險關系接續問題；鼓勵農民工自愿參加城鎮職工失業保險，對自主創業的失業人員給予創業補貼，對吸納失業人員的企業發放安置補貼；擴大農民工工傷保險覆蓋面，針對農民工從事行業特點，采取靈活多樣的繳費方式，強制要求礦山、建筑等高風險企業實現工傷保險制度全覆蓋；進一步調整城鄉居民最低生活保障標準，逐步實現城鄉低保標準“并軌”。

（三）重視農民工培訓及其子女教育，促使真正融入城市生活。一是根據市場需求分類培訓。政府、培訓機構和企業根據實際情況，設計滿足市場需求的培訓內容，以適應培訓對象不同層次需求。政府通過集中辦班、咨詢服務以及廣播電視新聞媒體等途徑，為農民工進行就業培訓、法律知識普及。企業根據發展需要及農民工的不同素質，以就業指導培訓和提高就業競爭力為目標，靈活多樣進行培訓。

二是農民工自發提升自身素質。首先提高自身文化素質水平，通過自我學習、閱讀書籍等方式提升自己的文化水平；其次提升工作能力，在工作中要多參與培訓、掌握技能，以謀求更長遠的發展；再次要轉變思想觀念，提高思想道德素質，樹立民主法制意識、市場競爭意識、自立自強意識、生態環保意識，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。

三是加強對農民工子女的教育。首先，對于農民工子女上學難的問題，要盡快建立規范的教育體制，采取屬地管理的辦法，使農民工子女能就近入學讀書；其次，轉型初期農民工工資水平較低，應適當減低求學費用，緩解農民工生存壓力及轉型壓力；再次要堅持以人為本，重視民工子女的德育教育，形成積極向上的生活道德觀念。

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The Study on Cost Estimate and Sharing Mechanism of the Migrant Workers Transformation in Shaanxi Province

ZHANG Jianxin LIU Tingbing GAO Jin

（Yanan Municipal Sub-branch PBC， Yanan Shaanxi 716000）

Abstract：The citizenization transformation of the migrant workers is the trend of historical development， and is the result of Chinas urbanization construction. However， the progress of migrant workers transformation moves slowly at present stage. On the one hand， it is constrained by the hysteresis of binary system reform such as household registration system， land system， social security system etc.， but the more important reason is that the migrant workers cannot afford the high transformation costs. To achieve the transformation of the migrant workers， the huge economic cost is the primary consideration. By constructing the model of the cost of the transformation of the migrant workers of Shaanxi province， the paper makes a detailed calculation on cost of the transformation of the migrant workers of Shaanxi province. On the basis of the estimate， the paper establishes the sharing mechanism of the cost of the transformation of the migrant workers， and puts forward relevant countermeasures hoping to provide reference for the transformation of the migrant workers in Shaanxi province and even in China.

Keywords： migrant workers transformation； cost estimate； sharing mechanism

責任編輯、校對：王紅莉