對構建容錯機制的思考

○環立忠

對構建容錯機制的思考

○環立忠

2015年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上指出：基層改革“要允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。2016年3月，李克強總理在政府工作報告中也提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。由此，“容錯機制”成為一個“明星概念”。在新的歷史條件和形勢下，容錯機制作為政府治理的新理念新思想，亟需社科工作者適時跟進展開研究和闡釋，同時，如何理性面對失誤過錯以及如何對待有過失的干部，是一項關系到黨員干部創業干事積極性、影響到改革發展大局穩定的急迫而現實的課題。

一、構建容錯機制的意義考量

容錯，本是計算機行業的專業術語，意指“盡管發生一個或若干個故障，程序或系統仍能正確執行其功能。”隨著科技發展，“容錯”也越來越多地應用于航空航天、醫療、銀行等其他領域。筆者以為，“容錯”應用于管理領域，至少當包含這樣的要義：允許或包容在創新發展過程中，改革創新者探索性實踐中出現的錯誤和偏差。同時，通過相應的機制，控制風險的進一步傳播，及時糾正錯誤和偏差，保證事業的健康發展，并對相應的責任人實施豁免。

隨著改革的深入推進，我們比以往任何時期都更迫切需要構建容錯機制，以回應現實的需要。眾所周知，目前錯綜復雜的變革環境和艱巨繁重的改革任務對干部的膽略與智慧提出了更嚴苛的要求。不僅如此，在世界經濟整體復蘇疲弱乏力的背景下，我國發展又面臨一系列新的問題和挑戰，特別是宏觀經濟正處于“三期疊加”階段，諸多觀念障礙和利益堅冰都亟待沖破，熱切呼喚大批不懼風險、敢于擔當的改革者急流勇進，鏗鏘前行。

另一方面，黨的十八大以來，伴隨著全面從嚴治黨的強力推進，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等條例規定的相繼出臺，有目共睹的是，干部“亂作為”現象基本上得到了有效遏制。但與此同時，面對法紀、民意和輿論的多重拷問，有的干部雖有心改革，卻又擔心動輒得咎；有的干部擔心做事就會“出事”，不做事，就不會有失誤，不會有風險，不會留下“把柄”，所以為了“不出事”，寧愿“不做事”，不求“過得硬”，只求“過得去”；有的干部面對急難險重任務只掛帥不出征，要求別人沖在前，自己走在后，“任性”地留“后路”；有的干部畏首畏尾，碰到問題矛盾能避則避，能推則推、能拖則拖，有時干脆當起了“鴕鳥”；有的干部虛張聲勢，開會“議”了事，“決”了策，但實際上沒有“行”，更沒有“效”。

有媒體透露，內地某地委書記帶隊在沿海省份招商時，曾被企業家問道：“你們怎么還敢來招商啊？現在很多地方政府都不敢來了。”在反腐的高壓態勢之下，對有些干部而言，招商成了“危險活”，他們消極抵觸、能躲則躲。在人民論壇問卷調查中心展開的“部分官員不作為真實原因”調查中（共有 8896 個調查樣本：網絡問卷 6557 份，紙質問卷2339 份），51.8%的受訪者將“不敢為”視為我國官員不作為或為官不為的真正原因，而“不敢為” 與我國當前推行重大決策終身責任追究機制有關。

確實，“做多錯多”的改革者迫切期待打破“洗碗效應”。如果不容許改革創新者在推動工作過程中出錯、失敗，遇到挫折就不再給予支持，甚至全盤否定、一棍子打死，那么必將大大挫傷他們的積極性。特別是對那些有熱情、有勇氣、有想法的年輕干部，如果在遭遇挫折的關鍵時刻扶一把，很可能就會扶出一片新天地；反之，他們可能半途而廢、一蹶不振。

一句話，現實的需要倒逼我們要加快頂層設計，構建科學合理的“容錯機制”，給改革創新者撐腰鼓勁，形成鼓勵探索、寬容失敗的改革氛圍，最大限度激發干部的改革熱情和創新精神，為全面深化改革提供更有力、更持久的制度保障。這是當下“從無到有”的一種果敢嘗試，更是對社會、對人民的一種責任。

二、構建系統科學的容錯機制

近來，各地陸續出臺了鼓勵創新、寬容失誤的制度文件，在一定程度上起到了為改革者松綁減壓的作用。但這些文件，有的規定過于寬泛，程序過于繁瑣，標準有待統一，實際操作難度大，不少基層干部稱之為“表態性”文件。的確，構建容錯機制本身就是新事物，是一項針對現實問題的政治改革試驗，需要政治勇氣和魄力，需要講究策略智慧和藝術，同時需要配套措施協同發力。

1．定準適用范圍

理論上講，對過錯和犯有過錯的人進行深入闡釋是構建容錯機制的“必修課”。容錯機制是旨在激勵干部改革創新的保護機制，有著嚴格的使用標準和適用范圍。對于干部改革創新中的失誤過錯，要根據具體情況區別處理。對為促進事業發展，大公無私、盡職擔當、敢闖敢干、行為有據的干部要撐腰打氣、寬容對待；對明禁不止、明知故犯、我行我素、損公肥私、擅權專斷、消極懈怠而違紀違法的干部則要堅決處罰。“容錯機制”容不下腐敗和違反中央“八項規定”精神的干部，寬容失誤不是放任違紀違法行為。對改革創新事業給予寬松的試錯環境，但對干部個人廉潔自律等標準只能緊不能松，防止打著改革創新的旗號違法亂紀謀取私利。另外，有必要強調的是，凡涉及造成公共安全、生產安全、環境安全、食品藥品安全等領域的較大以上安全責任事故、事件，不屬于容錯免責范疇。

2．進行風險評估

毋庸諱言，當前我國經濟下行壓力增大，多年累積的社會問題，例如公權力失范、社會分配不公、道德缺失、食品安全危機、環境污染等社會問題可能加劇，引發社會風險的壓力也隨之加大。因此，政府對重大改革創新項目，需組織開展全面而充分的風險評估，并報請上一級組織審核。具體來說，就是要運用專業手段、分析工具對決策可能存在的政治風險、經濟風險、社會風險、環境風險等進行評價預測，并根據預測結論對可能引發的風險采取必要的防范措施，將決策風險降至最小。此外，可采用小范圍試驗的方法，先行先試，積累經驗，穩步推進，規避因決策失誤而致全局遭受不可逆轉的巨大損失。

3．制定配套細則

容錯機制的出發點是鼓勵干部創新有為，落腳點是對創新舉措推進者的寬容保護。要根據科學執政、依法執政、民主執政的總體要求，按照不同的主體對象，分別制定容錯機制的配套實施細則，各有側重，比如政府部門容錯制度應以民生和民意提升為核心，銀信行業容錯制度應以競爭力提升為重點，服務窗口容錯制度則應以效率和滿意度提升為關鍵。對行政行為的過錯標準，不同職能、不同部門、不同崗位需要根據實際科學設置、詳細規定，否則一方面會造成公職人員在行政決策中無從避錯，另一方面會造成“嚴”制度“虛”落實，好方案難以落地生根，事與愿違。

4．構建救助體系

在實際過程中，有些基層干部關心的是，容錯機制啟動之時，改革者的形象能否被保護；在被容錯之后，改革者能否在年度考核、干部考察、評先評優、人事任免等方面不被歧視。對此，要用完善的救濟體系保障容錯的實效，建立健全包括評估、申訴、澄清、保護、激勵、保障等在內的容錯救濟體系。在操作程序上，要建立申辯機制，在問責決定前，允許公職人員舉證解釋，同時引入第三方評價，重點評價改革的必要性、民意認可程度、改革失敗的價值，綜合考慮是否應當容錯。實施容錯時，需要在心理疏導、責任研判、澄清保護等多方面啟動響應，化解“試錯”干部的心理顧慮，厘清“試錯”干部的責任。對因深化改革、加快發展得罪人而受到誣告、錯告的黨員干部，及時澄清事實，消除負面影響，對惡意誹謗中傷他人的，嚴肅查處，還干部以清白、正社會視聽，為改革者戴上“護身符”。另外，按照干部管理權限，組織應加強跟蹤管理，對該干部談心談話，經常關心了解其工作生活和思想狀態，幫助解決實際困難，鼓勵其放下思想包袱。

5．納入法治軌道

依法建立健全容錯制度，并根據實際變化及時修改完善，將容錯規范化。首先在于避免決策失誤。應嚴格遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。其次，需遵循法紀不能溯及既往的原則，對改革過程中發生的失誤或錯誤，只能依據當時的法紀規定處理，而不能適用改革之后的規定。再次，容錯是一項重大的公共管理活動，需要作為重大決策實施管理，盡量使用法律授權，邀請專家和群眾參與，完善容錯民主決策、調查核實、責任認定、反饋備案等程序，采取公開聽證等方法認定“試錯”干部責任，提升容錯機制制定實施的民主性和科學性。

6．落實糾錯同步

改革創新突破了固有思維方式、現有制度體系，不確定性、探索性較高，因此需要構建配套糾錯機制。糾錯機制就是個“控制開關”，保證改革即便出現負面影響，也不會輸出顛覆性的后果。它既是對自身免疫系統的完善，也是對組織再生能力的增強。

系統性糾錯是建立容錯機制的重要組成部分。容錯是為了讓公職人員少走彎路，使改革創新從“無反應”或“未響應”錯誤狀態恢復到正常狀態。同步建立糾錯機制，就是要根據改革創新的進展效果、失誤程度等具體情況，認真梳理，科學評估，找出原因，確定性質，重新履行科學論證、征求民意等法定程序，及時予以糾正，把可能造成的損失降到最低。有學者說，“任何人、任何政策都不可能先知先覺、不犯錯誤，當措施不正確時，制度能及時補位，避免全局性長期性的政策失誤，這就是糾錯機制的存在意義。”

對于認定存在過錯的相關單位和個人，要及時進行糾錯，通過提醒約談、誡勉談話等方式督促其查找原因，制定整改措施，跟蹤督辦，對出現的錯誤偏差進行糾正處理。要運用好監督執紀“四種形態”，通過咬耳扯袖、紅臉出汗、批評與自我批評等方式，對一些苗頭性、傾向性的問題，早發現、早提醒、早糾正；對認錯態度好、主動挽回損失和影響的，予以免責，確需追責的從輕減輕處理；對人寬容但對于所犯的事絕不能馬虎，搞“一容了之”“知錯不改”，不能“好了傷疤忘了痛”，謹防錯誤持續發生；對個別心存僥幸、隱瞞問題、拒不改錯、對抗組織和不屬于容錯范圍的，要按照黨紀政紀條例進行嚴肅處理。當然，對反映問題失實的，要及時予以澄清，消除負面影響，讓能干事者敢干事，敢干事者無后憂。

三、需要厘清的幾個伴生問題

一項制度的建立是逐步完善的過程。就目前各地容錯機制的“版本”來看，不是沒有值得討論和商榷的地方。構建科學完整的容錯機制，還需要厘清幾個伴生問題。

1．甄別不同情形的過失

失誤和過錯有不同種類，產生原因各不相同，造成的后果和影響差異很大，其處理自然不一樣。建構容錯機制必須對過失進行甄別，以便對癥施藥。

一是從產生的原因來看，過失可分為客觀性過失與主觀性過失。客觀性過失是指在改革創新過程中，允許先行先試，因缺乏經驗、條件不充分、時機不成熟、不可抗力等因素影響，即便再小心謹慎，也難免犯的過錯。主觀性過失是明知法紀“紅線”卻故意觸犯，違背客觀規律和常識、不顧群眾強烈反對“瞎折騰”，過錯的原因在于行為者自身。從主客觀方面找過失原因，目的是將敢闖敢試、開拓創新的勇氣魄力與亂作為、“拍腦袋決策”的盲目蠻干區別開來。

二是從是否行為有據來看，過失可分為探索性失誤與有禁不止的錯誤。探索性失誤是上級尚無明確限制的情況下，創造性地執行黨的路線方針政策或落實上級黨委、政府決策部署，在“摸著石頭過河”的試驗過程中造成的失誤和錯誤。有禁不止的錯誤是指上級明令禁止，依然我行我素，或者玩“上有政策、下有對策”，搞“明的一套、暗的一套”，屬于有令不行、有禁不止、下級不服從上級的違紀違法行為。

三是從目的是為公還是為私的利益角度來看，過失分為為公型過失與謀私型錯誤。為公型過失是指為了推動發展，實現公共或集體利益最大化，出于公心、善意履職、結果出現意料之外的過錯。行為人完全沒有為自己、特定關系人及本單位、本部門謀私利的意思和想法。謀私型錯誤是指為自己或特定關系人牟取私利，與他人惡意串通損害公共利益，錯誤行為的后果完全在意料之中的錯誤，最為典型的是貪污賄賂等違法行為。

四是從是否經過集體決策程序來看，過失可分為集體過失和個人過失。集體過失是指經過集體決策程序，按照民主集中制原則集體研究、民主決策、陽光運行但最后造成的工作失誤。個人過失是未經集體決策程序，個人擅權專斷、任意孤行而造成的錯誤。對于責任分配的結果當然不一樣，集體過失中個人承擔的責任相對較輕，個人過失中個人則承擔主要責任。

五是根據作為與否，過失分為作為中的過失和不作為的錯誤。作為中的過失具有發生的偶然性，干事創業可能會導致失誤或錯誤，但也可能不會發生。不作為在性質上必然是一種錯誤，消極不作為、慢作為本身就是一種違紀違規行為。

2．恪守“容為公之失，不赦為私之罪”的原則

誠然，構建容錯機制來為改革創新者撐腰打氣，對改革失誤進行責任豁免，是責任政府的必然要求。但是，容錯機制不能成為公職人員濫用公共權力的“保護傘”。公共權力的行使如果不受約束則會成為滋生貪腐的毒瘤，其結果和表現形式常常是公共決策過程中的個人獨斷專行，侵犯公共利益。這樣的改革創新不是出自客觀理性，而是個別人的心血來潮和行使公共權力的隨意任性，因而即使其所犯下的是再小的錯誤也不能容忍。容錯機制不能成為公職人員懶政怠政的“護身符”。“為官不為”表現為懶政怠政庸政，不但損害人民群眾利益，而且有損政府形象和公信力。正如李克強總理指出的，身在崗位不作為，拿著俸祿不干事，也是一種腐敗。容錯機制不能成為公職人員逃避責任的“萬金油”。對于“握著公權，占著位子，卻無所作為”的懶政者要問責，對于“亂作為”造成“重大失誤”的庸政者更應該追責，絕不能讓容錯機制成為其逃避決策責任的借口。

3．凝聚“容錯空間”共識

容錯機制運行的前提，是對容錯空間形成共識。所謂容錯空間，不是意味著對改革中的失誤或過錯有預期，而是我們的制度安排和政策必須覆蓋發展中的不確定性。在改革落實過程中，如果地方黨委、政府出錯，誰來容？最重要的是兩大主體：群眾和上級組織。基于對長遠利益和現實利益的認知可能存在不同步，兩類主體對于試錯空間邊界的認定有時未必完全一致。當改革造成了損失，這個損失不一定能為群眾所容；當輿論沸騰、民情嘩然的時候，容錯需要擔負巨大的民意成本，上級組織有沒有這個魄力為下級“護航”，是一個嚴峻的“考題”。容錯空間形成共識，需要社會理性的寬容、完善法治的支撐、科學決策的保障，這三大要素合力推動，激勵效果才能充分彰顯。

4．培育容錯文化氛圍

寬容是一種巨大的人格力量，它能產生強大的凝聚力和感染力。寬容文化彰顯一個群體的胸襟與風范，會激發強大的創造力。一個社會寬容文化的濃郁程度，決定著這個社會的文明進步程度。容錯機制不僅需要構建科學的機制，更需要營造相應的寬容文化氛圍，寬松健康充滿生氣的包容氛圍為容錯機制推行提供潤滑劑。有了科學的容錯機制和寬松包容的社會氛圍，才能夠充分彰顯對創新者的放權和充分信任，才能激發他們干事業的積極性、主動性和創造性。要充分利用宣傳輿論陣地，大力宣傳求真務實、踏實能干的改革者、實驗者、奮斗者，營造支持改革探索、鼓勵創新創業、寬容失敗失誤、心齊氣順的“軟環境”，為其撐腰壯膽，避免改革創新的“領頭羊”成為“替罪羊”，不讓“干事者憋氣、觀望者神氣”。

5．保持政策穩定性

首先是容錯機制的相關政策的穩定性問題。容錯機制本身是個新生事物，目前正處于構建階段。這就需要各方重點研究容錯機制的政策內涵，劃清容錯機制的制度條款與法律法規、領導干部問責條款、黨的紀律的相關要求等的界限，使之與這些條款不存在悖論和沖突，才能夠保證容錯機制長期穩定發揮作用，讓容錯機制與法律法規、黨的紀律之間相互配合，相得益彰，從而使容錯機制長期發揮激勵改革創新的正向功能。其次是容錯機制需保證改革創新相關政策的穩定性問題。當實施重大創新性改革實踐時，會有一系列配套的政策措施。在糾錯的過程中，要通過錯誤預警機制、錯誤應急反應機制、錯誤認定、錯誤糾正、效果檢驗等環節，盡可能地減少對經濟社會的影響，需要對原有一些政策條款作相應的糾偏改正，但是仍然要考慮政策的穩定性問題，不應該因試錯而全盤否定經過科學決策的相關政策。

6．擺脫“認定裁量”困境

容錯機制在運作過程中不僅存在邊界認定困境，還存在“誰去或者誰能認定”的認定主體選擇困境。更為關鍵的問題是，如果說由紀檢監察機關和組織部門展開核實、認定，由于行使核實、認定權力的單位或個人在一定程度上掌握容錯免責申請人的“擋箭牌”，存在較大的“認定自由裁量空間”，行使核實、認定權力的單位或個人是否會被動地被容錯免責申請人采用“尋租”方式“俘獲”？ 或者說行使核實、認定權力的單位或個人是否會主動向容錯免責申請人提供“尋租”機會？抑或說行使核實、認定權力的單位或個人是否會無限度無法度地一味“容錯”、隨意“免責”“護短”“開綠燈”？ 概言之，行使容錯核實、認定權力的單位或個人對于容錯免責申請人有一種理論上的“庇護能力”，那么，這種“庇護能力”是否會成為“庇護式腐敗”誘因呢？ 這都是容錯機制在實踐運作過程中可能遭遇的困境，是值得我們深度思考應對的問題。

改革開放不可避免與錯誤“打交道”。改革開放是一場“革命”，是一場人類歷史上沒有先例可循的大實驗，碰到的都是新事物，犯錯誤的概率較大。鄧小平說:“我們現在做的事都是一個實驗。對我們來說，都是新事物，所以要摸索前進。既然是新事物，難免要犯錯誤。” 我們黨在90多年的偉大實踐中敢于承認錯誤，勇于糾正錯誤，是獲得人民群眾擁護和愛戴的重要原因，也是始終保持先進性的一大法寶。改革與創新是全面深化改革的永續動力，“容錯”體現一種理論氣度，一種政治設計的智慧與功力，是規范、解放這種力量的制度化保證，更是全面深化改革繼續推進的矯正器、助推器。對于廣大黨員干部而言，勇于探索和創新難能可貴，在探索中自覺防錯、認錯、糾錯才能不辜負人民賦予的權力，才能增強戰略定力，永葆自身的政治生命力。

（作者單位：中共江蘇省如皋市委黨校）

（責任編輯 張 敏）