基于國家治理視角的環境審計“轉變”探析*

中國礦業大學北京管理學院陳平澤財政部預算司 卞春艷

基于國家治理視角的環境審計“轉變”探析*

中國礦業大學北京管理學院陳平澤財政部預算司 卞春艷

審計問責、結果公開、促進法治、社會參與是國家治理對環境審計提出的基本要求。在國家治理的視角下，我國環境審計應從當前的環保資金財務審計向環境責任審計發展，并實施五項“轉變”：審計對象由低層級轉變為多層級，審計方式由單一的財務審計轉變為綜合審計，審計范圍由“線”轉變為“面”，審計方法由查賬轉變為綜合評價分析，審計成果運用從單渠道轉變為多渠道，以推動環境治理現代化。

國家治理 環境審計 轉變

一、引言

2013年，黨的十八屆三中全會提出了建設國家治理能力和治理體系現代化的改革總目標。當年10月，世界審計組織（INTOSAI）第21屆大會發布的《北京宣言》指出，審計機關的使命和目標是促進良治，國家審計應更好地為國家治理服務。2014年，審計署劉家義審計長提出，國家審計是國家治理的重要工具與保障。當年10月，國務院發布了《關于加強審計工作的意見》，提出審計機關要促進生態文明建設，加強對土地、礦產等自然資源，以及大氣、水、固體廢物等污染治理和環境保護情況的審計。國家治理理論的提出為國家審計與環境治理的有機結合提供了系統的理論基礎，國務院文件的要求為環境審計的發展提供強勁的動力。因此，有必要從國家治理的角度，審視與研究環境審計的發展方向和實踐途徑。

我國環境審計發源于上世紀八十年代，經過了從無到有、逐步探索的過程。1985年審計署與財政部、原國家環保局聯合組織了對太原等四城市環境保護補助資金審計。2003年審計署成立了環境審計協調領導小組，環境審計進入快速發展階段。審計署圍繞環保資金使用的真實性、合法性和效益性開展了一系列審計，如“重點流域水污染防治專項資金審計”、“103個縣農村飲水安全工作審計”、“20個省有關企業節能減排情況審計”、“‘三河三湖’水污染防治績效審計”、“5044個能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計”等審計項目，將審計結果向社會公告。同期，青島、深圳、蘇州等地方審計機關根據本地區環境特點與區域經濟發展需求，開展了海洋水資源、太湖水資源保護的審計項目，得到當地社會輿論的廣泛關注。然而，在國家審計服務于國家治理現代化的整體要求下，我國環境審計工作還存在明顯的局限性。審計發現的問題主要是環保資金使用不規范，如以虛假項目騙取環保資金、未按規定使用環保資金、擠占挪用環保資金等。雖然部分審計項目涉及到了環保資金使用績效和相關工作機制缺陷等情況，但是總體來說，當前的環境審計未跳出傳統財務審計的窠臼，作用有限，距離環境審計服務于國家治理現代化的要求還有很大的差距。當前，學術界對于環境審計的研究，多是基于審計技術方法的探討。雖然有部分學者提出了環境責任審計的概念，但是主要從環境審計如何落實管理責任方面進行研究，鮮見系統地論述環境責任審計的對象、內涵、方式、范圍和成果運用途徑。國家良治的基本要素是合法、透明、問責、法治、有效和回應（俞可平，2000）。審計問責、結果公開、促進法治、社會參與是國家治理對環境審計提出的基本要求。為適應國家治理現代化的要求，我國環境審計工作應從環保資金財務審計向環境責任審計發展。環境責任審計是對各級環境責任主體履行環境保護和環境發展責任情況進行監督和評價的綜合審計方式。較當前的環保資金財務審計而言，環境責任審計以環境問責作為直接目標，以環境履職評價和環境責任確認、追究為主線，將審計事項從“審錢”、“審事”向“審人”延伸，其審計范圍更廣、審計內容更豐富、審計作用更直接，更加契合我國當前環境治理的客觀形勢，也更加符合全面依法治國的要求。

二、環境審計的五項“轉變”

（一）審計對象由低層級向“高中低”多層級轉變當前，我國環境審計的對象主要是環保資金使用和項目實施單位。此類單位是環境政策的具體實施者和環保資金的具體使用者，層級比較低。當前，許多環境治理亂象的根源不在于環保項目實施者的行為，而是在于地方黨委政府和相關職能部門的不作為和亂作為。例如2006年原國家環保總局在通報甘肅省徽縣和湖南省岳陽縣兩起重金屬污染事件時，時任副局長潘岳直言“政府不作為”是導致污染事件的根本原因，有關政府和部門負責人負有重要責任。因此，環境審計的對象應從單一的實施層級向決策、管理、監督和實施的多層級轉變。按照職責分類，依次界定應承擔的環境責任。地方黨委政府主要領導干部對行政管轄區域的環境發展規劃、重大投資項目進行決策，承擔環境決策責任；環保監督執法部門負責人對于行政管轄區域的環境法律、法規和政策貫徹落實情況進行監督，承擔環境監督責任；政府職能部門（如國土、林業、水利、農業、衛生、城市管理等部門）負責人對于管轄范圍的單位或項目的環境資源使用情況進行管理，承擔環境管理責任；建設項目和污染企業等單位負責人對于具體環境政策進行落實和環境資源使用，承擔環境實施責任。由此，將地方黨委政府主要領導干部、環保監督執法部門負責人、政府職能部門負責人、建設項目和污染企業等單位負責人列作環境責任審計的直接審計對象，形成“高中低”的審計對象層級，實現環境審計問責對象的全覆蓋。

（二）審計方式由單一審計向綜合審計轉變當前，我國審計機關實施的環境審計方式主要是環保專項資金審計，審查的主要內容是申請環保專項資金的項目是否真實、達到相關標準；環保專項資金是否及時撥付、使用，有無滯留、擠占、挪用的問題；環保專項資金的使用是否達到預期目標等，這種審計方式比較單一。環境責任審計是將領導干部經濟責任審計、公共政策執行審計、績效審計、財務審計相結合的綜合審計方式，充分利用各種審計方式的優點，增強審計效果。比如領導干部經濟責任審計是具有中國特色的審計方式，目前已基本覆蓋鄉科級至省部級領導干部，審計機關應將環境治理責任履行情況納入地方黨委政府主要領導干部經濟責任審計內容，對領導干部經濟發展責任與環境責任履職情況進行監督與評價，促進領導干部樹立科學的政績觀，推動地區經濟可持續發展。又如，公共政策執行審計是近年來我國審計機關實施的一種新型審計方式。環境政策是我國公共政策的重要組成部分，環境政策領域與其他公共政策領域交叉融合。審計機關開展公共政策執行審計時，應將環境政策執行情況列入審計內容，審查政府各個層級的領導干部貫徹落實環境政策的責任履行情況，以保障環境政策落地生根，制止政府不作為和亂作為的現象。具體問責體系如圖1所示：

圖1 環境責任審計的“高中低”多層級審計對象問責體系

（三）審計范圍由“一條線”向“整個面”轉變當前實施的環境審計項目，審計范圍主要是沿著環保專項資金“申請——審核——分配——管理——使用”的“一條線”進行審計，范圍比較受局限。鑒于《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等文件明確地方人民政府主要領導是本行政區域環境保護的第一責任人，環境責任審計范圍應是行政區域環境治理的“整個面”，具體為：整個行政區域環境治理規劃的制定、實施和目標完成情況；環境政策貫徹落實情況；重大建設項目的環境保護評估、決策與實施情況；行政區域內環境保護監督執法部門、國土部門、林業部門、水利部門、農業部門、衛生部門、城市管理部門、招商引資部門、市場監管部門、檢驗檢疫部門的環境工作協作機制建立和協同治理情況等，以對行政區域環境責任履行情況進行客觀、公正和全面的審計評價。

（四）審計方法由財務收支審計法向綜合評價法轉變由于環境審計的范圍向區域環境治理“整個面”轉變，環境治理涉及的區域面積廣、領域交叉、管理層級多、事項類型繁雜，審計取證需要大面積測量、精確定位和準確取數，對此查賬等財務收支審計方法難達到目標，需要運用跨學科、多領域的審計技術與綜合評價方法。具體為：運用信息系統法，利用排污監測系統、空氣監測系統等在線監測手段獲得排污濃度和排放總量等審計數據。運用空間技術法，利用衛星遙感數據接收系統、全球定位系統（GPS）測量環境污染面積，將污染地位置坐標與環境保護區域位置坐標進行比對；利用地理信息系統（GIS）進行大范圍項目的總體察看、復雜地形地塊面積與污染量計算等。運用指標分析法，如選用單位GDP能耗指標，水污染、大氣污染和固體廢物污染排放物指標，環境資源質量指標，環境污染治理投資指標等，對環境治理效果進行量化評價。

（五）審計成果應用由單一渠道向多渠道轉變當前環境審計結果的應用渠道比較固定與單一，審計機關針對審計發現的問題形成審計報告和審計決定書，交給被審計單位整改，并將審計結果適時向社會公告，未進一步形成有效的問責、追責機制。環境責任審計的審計結果應用渠道應該多元化，具體為：審計機關將環境責任審計結果提交給上級組織與人事部門，作為組織與人事部門評價黨政領導干部職責履行情況和業績水平的依據；將環境審計結果提交給行業主管部門，作為行業主管部門加強管理、完善制度、實施改革的參考；將環境責任審計結果、環境問責情況、被審計單位整改情況、行業主管部門制度完善情況等向社會公告，促進社會公眾對政府、企業的環境責任履行情況的監督，增強公眾的環境意識、維權意識和社會責任意識，形成有力的社會監督機制。具體如圖2所示。

三、結論

圖2 環保資金財務審計向環境責任審計發展的五項“轉變”

上述五項“轉變”，將環境審計更好地納入國家環境治理的整體部署中，使環境審計由審計機關的監督行為轉變成政府主導、社會參與、協同治理的多維度、多層面、多變量的集體行動，既符合環境審計的國際發展趨勢，又體現了國家審計服務于國家治理現代化的要求。然而，實現上述五項“轉變”任重道遠，建議當前亟需加強的工作：一是在地方黨政主要領導干部經濟責任審計中增加環境責任的審計內容，構建地方經濟發展業績與環境成本相配比的審計評價指標體系，客觀、全面地評價地方黨政主要領導干部的經濟發展與環境治理責任；二是加強審計機關與環境保護部門的協調合作，使審計機關與環境保護部門的環境數據庫聯網，資源共享，成果共用，作用互補；三是加強跨學科、多領域的環境責任審計方法的研究，提高審計效率；四是構建環境責任審計的咨詢專家庫，為環境責任審計的發展提供智力支持；五是引導媒體的力量，采取環境責任審計現場跟蹤報道、審計結果公告效果采訪等方式，向社會公眾宣講環境責任審計，促進社會參與。

*本文系審計署重點科研課題“國家重大決策部署落實審計研究”（項目編號：15SJ02001）、中央高校基本科研業務費項目（項目編號：2015ZX02）階段性研究成果。

［1］劉笑霞、李明輝：《蘇州嵌入領導干部經濟責任審計的區域環境審計實踐及其評價》，《審計研究》2014年第6期。

［2］馬志娟、韋小泉：《生態文明背景下政府環境責任審計與問責路徑研究》，《審計研究》2014年第6期。

［3］陳艷：《論我國環境審計法律制度的完善》，《環境保護》2013年第10期。

［4］李周炯：《我國環境政策執行存在的問題及對策》，《國家行政學院學報》2009年第4期。

［5］俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

（編輯 周謙）