地方政府經濟決策中的羊群效應分析與治理

蘇洋等

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

內容摘要：地方政府對推動我國地區的發展以及GDP的增長起到了積極的作用

然而，地方政府有時會將經濟發展作為首要目標，以利益最大化作為基本的指導準則，工作范疇已超出單純的經濟職能范疇。這種發展模式類似于公司的經營方式，屬于典型的“羊群效應”。本文以“地方政府公司化”與羊群效應為理論依據，通過典型案例的方式，對地方政府經濟決策中羊群效應的影響機制進行研究，探索地方政府經濟決策中羊群效應形成的原因，并據此提出若干旨在修正地方政府經濟決策中羊群效應的對策與建議。

關鍵詞：地方政府 經濟決策 羊群效應 政府公司化

引言

隨著經濟的不斷發展，地方政府對推動我國地區的發展以及GDP的增長起到了積極的作用。一般而言，地方政府多依靠公共產品供給、市場監管、整體調控等多種手段來制定經濟決策。隨著改革開放以及市場經濟的逐步推進，地方政府往往會將經濟發展作為首要目標，以利益最大化作為基本的準則，而不再是單純的執行其經濟職能（熊智等，2011）。這種發展模式類似于公司的經營方式，于是，出現了“地方政府公司化”這一概念。羊群效應是指在信息不對稱的情況下，決策者的最終決策行為不會考慮自身所獲取信息的價值，而是單純追隨大多數參與者決策的一種行為（蔣神州，2011）。根據此概念，地方政府的經濟決策行為則具有典型的“羊群效應”。本文基于“地方政府公司化”與羊群效應的相關理論，對地方政府經濟決策中的羊群效應影響機制、弊端以及形成原因進行探討與分析，并最終提出若干旨在降低地方政府經濟決策中羊群效應的對策與建議。

地方政府經濟決策中羊群效應的理論概述

（一）羊群效應的理論概述

羊群效應最初是研究動物群聚特征的專有名詞，羊群的行為并不是個體行為，而是在特定個體引導下的群體行為，隨后被學者引入到人類社會研究中。國內外研究學者對于羊群效應的研究主要集中在如下方面：第一，羊群效應理論模型方面的研究。Hirshleifer（1998）提出了“信息流”序列羊群模型，該模型認為決策者根據預先了解的、決策者的具體行為，做出可能與自身擁有信息所違背的決策。薛玉林（2006）提出了聲譽模型，該模型認為當股票或基金的經理人認為自身決策存在失誤的可能性，而其他經理人的決策正確時，該經理人最佳的選擇就是做出與其他經理一致的決策，從而避免影響自身的聲譽。第二，羊群效應在股票等證券金融投資領域方面的研究。陳愛莉和蔣學雷（2008）利用CKK方法檢驗我國股票市場的“羊群行為”，實證結果表明我國的證券市場在行情下跌時存在羊群效應，且深圳市證券市場比上海市證券市場具有更多的羊群效應。陳新秀和呂廷杰（2008）借助演化博弈的相關理論，認為羊群效應產生的主要原因是股價決定的主觀性，可通過引導投資者以及及時公開信息的方法規范其行為。

（二）地方政府公司化的理論概述

國內外研究學者對于地方政府公司化的研究主要集中在如下幾個方面：第一，地方政府公司化在內涵方面的研究。葉盛楠（2008）認為地方政府公司化是指某些地方政府違背其自身職能，一味追求經濟的發展以及利益的最大化，完全忽略了其所應承擔的公共職能與社會責任，具有公司的性質。Amirew和Walder（2006）認為地方政府片面地追求GDP經濟的增長，并把財政收入作為政府年度工作的主要衡量指標。第二，地方政府公司化成因方面的研究。Bernstein（2003）認為在財政改革的背景下，我國大多數的企業都受到不同程度的地方政府的操控，地方政府官員參與到企業的管理和決策中，以尋求財政的收益。趙樹凱和曾紀茂（2012）通過對我國農村稅收情況進行分析，實證結果表明地方政府公司化的行為一方面促進了當地經濟的發展，另一方面由于腐敗現象的存在威脅到了地方經濟的健康發展。

地方政府經濟決策中羊群效應的影響機制分析

（一）群項目投資的相似性與脆弱性

在城市發展的過程中，地方政府在面對具有相同主導產業進行項目投資時，往往會忽略自身的特征，選擇追隨其它地區的經濟決策，隨之產生了“組團式城市群”的發展模式，從而導致群項目投資具有一定的相似性。當城市群擁有共同的主導產業且自然環境也具有一定的相似性時，地方政府在進行經濟決策時，所表現出的羊群效應主要體現在兩個方面：第一，主導產業往往會給該城市帶來巨大的經濟收益，極大地推動該城市的經濟發展；第二，地方政府之間存在一定的影響作用，當一個地區的主導項目帶來經濟優勢時，其他地方政府會通過實證考察等方式去模仿該地區的經營模式，而忽視了自身擁有的優勢以及國家的整體發展規劃，只有當國家的激勵政策取消或者有所限制時，才會減弱地方政府的熱情。在出現一定的信息時，地方政府的決策者往往會及時改變其原有的決策，而去追求其他地區決策者的經濟決策，這就決定了地方政府經濟決策的羊群效應具有一定的相似性與脆弱性。

（二）調控政策的追隨性與波動性

當國家制定與出臺一系列的調控政策和方針時，地方政府會制定適合該地區的調控政策，受到調控政策影響較為明顯的行業為房地產行業。同時，這也決定了地方政府的經濟決策具有一定的追隨性。然而，地方政府在執行國家的政策時并不僅僅考慮整個國家的利益，往往會以自身利益最大化作為其主要的考量指標，這就使得地方政府會有選擇地執行國家的政策。羊群效應產生的重要條件之一在于決策的透明性，只有當后來的決策者準確掌握到前者的決策才會追隨其做出應有的決策。例如，2010年的“國十條”與“限購令”等房地產調控政策，在地方政府公司化的背景下，許多地方政府在制定與執行房地產限購調控政策時呈現出一定的選擇性特征，例如只在城區執行限購的政策，在開發區以及郊區則不設該限制。從中可以看出，地方政府對于房地產的調控往往是伴隨著中央出臺調控政策而產生波動，這就決定了地方政府經濟決策的羊群效應具有一定的追隨性與波動性。

（三）招商引資的脆弱性與追隨性

招商引資實質上是一種結合我國目前的國情，在充分發揮資源、市場以及勞動力等優勢的基礎上，利用外資來發展我國經濟的經濟發展模式或者活動。政府作為招商引資的主體，通過稅收優惠政策、提供土地等資源來吸引企業。然而，地方政府在招商引資的過程中為了增加該地區的GDP增長以及個人政績，往往會忽略本地區的實際情況，通過比拼優惠政策以及加大自身投入等手段吸引外商投資，造成投入與產出的嚴重不平衡，另外地方政府有時不能和執行兌現其之前的承諾，這也造成了盲目地招商引資。例如，光伏產業作為一種先進的技術，其發展速度以及需求程度應由市場來決定。然而，地方政府完全不顧及光伏產業的自身發展規律，紛紛采取撥款以及試點等措施支持并促進其發展，這一舉措只在短期內起到一定的作用，最終光伏產業的發展仍然是失敗了。產生這一產能過剩的主要原因是地方政府在進行招商引資時盲目追隨其他地方政府對于招商引資的決策手段，而嚴重忽略了本地區的客觀條件，形成了羊群效應，這就決定了地方政府經濟決策的羊群效應具有一定的脆弱性與信息追隨性。

地方政府經濟決策中羊群效應的弊端分析

（一）弱化地方政府公共管理以及服務的職能

地方政府的羊群效應使得其過多地關注當地財政的收入，盲目地追隨其他地區采取的經濟決策，從而在一定程度上弱化了地方政府的公共管理以及公共服務的具體職能。從公共服務角度來看，目前許多地方政府對于基礎設施建設的經濟決策都是通過搭建投融資平臺來吸引當地的社會資本。一方面節約了地方政府的財政指出，另一方面投資的企業為了獲取一定的利潤，就會對公共基礎設施進行收費，于是就出現了公共基礎設施的服務職能弱化的情況。從公共產品管理角度來看，不同地區的民眾對于生存質量、生活環境以及精神文化的需求都有一定的差異，而地方政府的經濟決策則有時可能會忽略當地居民的實際需求，而一味地去追求政績。當地方政府看到其他地區通過搭建投融資平臺獲取收益后，不去顧及當地居民基本生存都難以滿足，盲目地去建設各種各樣的“面子工程”，這在一定程度上對于地方政府的公共管理以及公共服務職能起到弱化的作用。

（二）導致地方政府經濟決策的公信力下降

地方政府的公信力一般取決于民眾對于其信任與依賴的程度。當地方政府在確定經濟決策的過程中，盲目地追隨其他地方政府的決策，而不去考慮決策長遠的效應，這極其類似于羊群效應的波動性，地方政府經濟決策中的羊群效應隨著外部環境的變化而做出可能前后不一致的決策，使得地方政府的經濟決策產生了波動性以及不連續性，從而導致地方政府的公信力逐漸下降。同時，地方政府的經濟決策具有一定的脆弱性，地方政府的經濟決策很容易受到中央政策變化的影響，從而推翻自身原有的政策，這些都會影響民眾對于地方政府的信任程度，降低了地方政府的公信力。

（三）影響正常的市場經濟秩序

市場一般是通過價格的規律自動調節社會資源的供給與分配，進而發揮調節的功能。市場經濟的滯后性以及白發性使得地方政府適度地干預成為必要。然而在具體的實踐中，當地方政府摸索出一條能夠獲取更多收益以及政績的道路時，其他地方政府便會采取行政審批的方法去配置同樣的資源，一方面妨礙了市場機制的調價作用，另一方面降低了地方資源配置的效率。地方政府的地位使得其在市場競爭中沒有任何一家企業可以與之匹敵，其往往會忽略具體的效率以及效益的獲取。地方政府經濟決策中的羊群效應既擾亂了市場經濟的秩序，又限制了資源配置的合理性。

地方政府經濟決策中羊群效應產生的原因分析

（一）地方政府的功利化傾向較為嚴重

我國對于地方政府的考核一般是從經濟結構、增長速度、物價水平、人均收入等定量指標以及定性指標兩方面進行綜合考量。定性指標的較難衡量使GDP成為地區發展最重要的指標。隨著我國財稅政策改革的不斷深入，地方政府對于增加地方財政收入產生正面的影響，然而地方政府的經濟決策中羊群效應片面地將GDP的增長以及經濟的速度作為工作的準則，把財政收入作為政府工作的主要考核指標，卻忽略了具體地區的實際情況與地區的發展，更有甚者單純考慮個人的利益以及個人政績，使得地方政府的功利化傾向越來越明顯，出現了地方政府職能異化以及越位的現象，從而為羊群效應的產生創造了條件。

（二）地方政府經濟決策法律機制不健全

地方政府經濟決策的主體往往會按照一定的作用與聯系的模式進行決策，這構成了地方政府的決策機制。地方政府決策機制不完善的問題助長了羊群效應的產生，主要體現在以下兩個方面：第一，地方政府覺察機制不完善。從調研覺察機制來看，我國地方政府的調研流于形式，較難認識到社會真實的情況，而地方政府決策者的視察只是走過場而已，而沒有真正深入到普通大眾中。第二，地方政府經濟決策咨詢機制不完善。我國地方政府的經濟決策機制依賴于聽證會以及專家咨詢等方式。從聽證會的角度來看，當地方政府舉行聽證會時，并沒有及時地將相關信息公諸于眾，使得參加聽證會的人員范圍較窄，聽證效果不能滿足預期效果。從專家咨詢角度來看，地方政府的經濟決策往往都是領導先行進行決策，而后進行相應的專家咨詢，這樣的決策機制起不到任何作用，進一步導致了地方政府經濟決策中羊群效應的產生。

（三）地方政府經濟決策監管體系不完善

地方政府在進行集體的經濟決策時，若缺乏完善的監管體系，會使得經濟決策偏離原有的目標。當對失誤的決策進行追究責任時，由于我國決策機制的不完善，會出現相互推諉，人人不負責的情況，會對經濟決策的治理產生很大的影響。

這主要是由于我國監管體系存在一定的問題，具體如下：第一，信息公開的限度較小。地方政府的經濟決策一般不會公開具體的決策內容，或者僅僅有選擇地公開部分決策的信息，使得社會大眾無法對其決策進行實時的監督；第二，信息傳遞渠道有障礙。我國大多數地方政府的網站專欄或者辦公地方均設有民意收集的窗口，實際上只是一個擺設而已，并沒有發揮其真正的價值；第三，社會民眾參與經濟決策的監督素質有所限制。我國的大多數公民并沒有相應的意識和足夠的積極性去參與到政府經濟決策經濟的監督中，這也有可能取決于對地方政府經濟政策的監督不具備相應的知識程度，從而使得地方政府經濟決策的社會監督難以進行下去，這也完全符合基于名譽的羊群效應的相關理論。

地方政府經濟決策中羊群效應的修正對策

（一）以人民利益為主導提升決策主體素質

地方政府經濟決策主體應時刻保持以人民利益為主導進行決策，并不斷地提高地方政府決策主體自身的素質。在市場經濟的影響下，社會存在著多方的利益主體，而地方政府的經濟決策應始終保持以當地人民的根本利益作為前提條件，既能加強其公共管理以及公共服務的職能，吸收民眾的順意，又可以有效地減少羊群效應的危害。同時，地方政府完善的經濟決策也與決策主體的素質息息相關，決策主體的專業素質是決定地方政府經濟決策能夠實現共同目標的重要保障之一。因此，要不斷加強地方政府經濟決策者的專業能力。

（二）提高地方政府經濟決策的科學性和民主性

地方政府經濟決策科學性與民主性能夠很大程度上減少羊群效應帶來的弊端。首先，建立完善的經濟決策信息系統。通過搜集到準確的、真實的、及時的第一手信息建立完善的信息系統，將其傳遞給經濟決策者作為依據，能夠制定出更加完善的經濟決策。其次，應對專家的經濟決策給予足夠的重視。隨著市場經濟的不斷深入，地方政府的經濟決策主體面對較為復雜的決策問題往往會顯得手足無措，畢竟任何地方政府經濟決策主體的知識都有一定的限度，因此地方政府需要對專家的作用引起足夠的重視。不同領域的專家往往能夠憑借其專業的、豐富的知識，對地方政府的經濟決策提供專業的指導以及可供借鑒的建議。最后，應不斷更新與完善目前的決策系統與機制。

（三）完善地方政府經濟決策相關機制

地方政府高效地、有序地運行，離不開監管機制的管理。完善的地方政府經濟決策監管體系對于羊群效應的減少具有極其重要的作用。可以從以下兩個角度進行考慮：

第一，不斷完善地方政府決策監管機制與體系。首先，應不斷加強且實現真正的社會民眾監督，加大政務公開的范圍以及政務公開的力度，推進對地方政府經濟決策者財務的實施監督；其次，通過建立網絡監督平臺的方式，不斷拓寬社會民眾的監督渠道，使得社會民眾能夠參與到地方政府經濟決策的監督中來；最后，通過將地方政府的監督機制以及地方政府的政務公開程度加入到年終的績效考核中，才能從本質上調動地方政府對于社會民眾監督建設的積極性。

第二，不斷完善地方政府績效考核機制與體系。首先，通過控制GDP的比重，不斷加大公共服務以及社會環境等的考核比重，以此來完善地方政府考核機制化的內部結構；其次，依據不同地區的經濟情況、社會環境資源等，對地方政府采用符合其實際情況的評估機制；再次，地方政府的績效考核不能簡單地追求經濟的持續增長，應按照地方政府的整體規劃，依據不同的經濟環境、社會環境，客觀地進行績效考核；最后，通過將社會民眾納入地方政府績效考核主體當中，以此來完善我國地方政府的績效考核體系。

結論

地方政府經濟決策中的羊群效應對于政府公共管理以及公共服務職能產生危害，甚至會影響國家的整體利益。地方政府作為該地區的公共管理部門，一味地以GDP增長作為工作導向，必然會造成地方政府公司化，產生羊群效應，進而對地方的經濟發展及社會民眾的生活產生消極影響。本文提出若干旨在修正地方政府經濟決策中羊群效應的對策與建議，以人民利益為主導，提升決策主體素質，完善地方政府經濟決策的相關機制，特別是不斷完善地方政府經濟決策的監管以及政績考核機制與體系，以促進地區經濟的快速健康發展。