資源環境審計的理論基礎與現實動因

■ 劉洪海　副教授（蘇州經貿職業技術學院　江蘇蘇州　215009）

資源環境審計的理論基礎與現實動因

■ 劉洪海副教授（蘇州經貿職業技術學院江蘇蘇州215009）

資源環境審計的理論基礎是資源環境審計據以產生、發展和完善的理論依據與前提。資源環境審計自問世以來，就顯現出強大的生命力。本文首先聚焦資源環境審計的理論依據，剖析支撐資源環境審計發展的理論內涵，然后從宏觀與微觀層面設計資源環境審計功能定位，為后期深入研究資源環境審計奠定理論框架與基礎。

資源環境審計理論基礎現實動因

資源環境審計的理論基礎

（一）環境經濟學

環境經濟學是經濟學發展的分支，以外部性為主要功能的環境資源及環境污染造成的損失與環境治理為研究重點。環境經濟學認為，環境保護很難通過有效的私人交換解決，而必須采用范圍更廣的經濟制度途徑進行治理。環境經濟學的研究框架與研究理念，為資源環境審計提供了理論依據，隨著經濟活動的進一步發展，人類作為對自然資源大量開采使用的主體，在不斷索取自然資源的同時，更應當承擔起保護環境的職責。這種責任的約束范圍包括任何國家、企業、團體和個人。在這種情況下，資源資產的所有者與使用者都應依照國家的法律法規，監督和有效使用自然資源，保護生態環境。

（二）可持續發展理論

可持續發展是滿足當代人類需要的同時又不損及后代人類的發展，可持續發展理論側重探討經濟增長、宏觀政策與環境改善之間的協調發展，該理論為構建和開展資源環境審計奠定了牢固的理論基礎。

可持續發展是資源環境審計產生與發展的基礎和出發點。資源環境審計是審計組織在可持續發展理論的統領與指導下，對被審計單位資源環境的財務信息和非財務信息進行真實性、合法性的監督與鑒證。正是基于可持續發展理念，資源環境保護措施不斷推出，資源環境審計也就自然而然的形成。

可持續發展是資源環境審計的最終目標。環境保護法律、法規借助資源環境審計的監督和評估有效執行，資源環境審計機制的形成有力推動資源環境管理系統建設，規范被審計單位環境控制的行為，提高資源的開發利用效能，使環境保護與社會經濟和諧發展，最終實現可持續發展。

（三）“社會契約”理論

科斯的“社會契約論”認為人民將權力交給政府執掌，政府就要為人民服務，最大化地追求社會利益和人民福利。政府源于社會契約，政府的行政行為是政府與社會之間訂立契約的產物。以契約為基礎建立的國家，更加要注重保護公民的生命、財產和自由。資源環境審計秉承了社會契約精神，從權利源頭對資源環境責任進行審計，以消除委托方在環境范圍內產權歸屬的模糊地帶，以使政府執行資源環境系統的治理功能。

政府代表人民意愿組織社會再生產、配置社會資源和管理公共事務，資源管理和環境治理是國家治理的重要內容，是政府應履行責任的組成部分，是對社會公眾呼聲的積極回應。“社會契約”理論歸納出有形的和法定的受托經濟責任關系，不僅具有法律法規和政策依據，而且具有歷史依據和現實依據，這也是資源環境審計存在的基礎。

（四）“國家治理”理論

治理理論是從社會中心論出發，從社會的訴求來規制國家和政府的職責和作為。國家治理就是為了確保國家安全、保持社會穩定、實現科學發展，借助國家政治權力，協同各方利益主體對社會和經濟問題尋求解決方案的過程。

資源環境審計與國家治理的交匯點是責任，兩者共同歸屬于“善治”的愿景之下。作為國家治理的重要工具，資源環境審計不失為實現“善治”的重要途徑。國家治理需求決定了資源環境審計的內容和形式，也決定了資源環境審計的導向和趨勢。資源環境審計依附于國家治理戰略，加強資源環境審計是完善國家治理的必然選擇。

上述四個基本經濟理論為資源環境審計的發展奠定了廣泛而堅實的理論基礎。同時，也為本文后面關于資源環境審計發展的現實動因研究提供了系統的理論鋪墊。

資源環境審計發展的現實動因

（一）環境合作引發資源環境審計的全球化浪潮

全球經濟一體化的快速發展，世界各國相互聯系、相互依存和相互促進的程度日益加深，命運相連、休戚與共的“命運共同體”理念逐步深入人心，環境與可持續發展的緊密關系再次被強調。保護環境、保護地球已成為世界上所有國家或地區義不容辭的責任。發展問題不僅是經濟增長問題，更應包括社會進步和環境保護。這一共識為構建地區和全球的“命運共同體”提供了堅實的基礎和動力。

資源環境審計作為環境保護與治理的工具方法，既是審計社會職能的拓展，也是審計價值回歸的重要體現。在全球一體化時代，各國不僅要具備“命運共同體”意識，更應該在發展經濟的同時，兼顧“命運共同體”的利益，實現真正的合作共贏。

（二）政府環境責任促進資源環境審計興起

隨著環境法律法規的日益完善，政府在資源環境管理中的責任和作用更加突出。政府資源環境責任的強調和政策工具的充實擴展，使得很多國家的審計機關嚴格實施資源環境審計，并不斷增加其在審計機關職能中的比重。

政府治理能力的本質在于協同，通過有目的的社會政治互動，運用政治權威管理和控制國家資源，以謀求經濟和社會的發展。因此，政府在協調環境與經濟發展中發揮著不可替代的作用。環境保護是我國政府的基本政策，也是政府的工作職責。審計部門作為政府的職能部門，有責任對環境污染狀況和治理情況進行監督和評估，以鑒定相關部門對資源環境責任的擔當情況。政府資源環境責任的落實成為資源環境審計興起的根本動因。

（三）國家可持續發展戰略加快資源環境審計發展

國家可持續發展戰略的支撐基礎是物質資本、人力資本和環境資本，不能只是注重物質資本的增加而忽略環境資本的減少，否則就不能實現可持續發展戰略。依據這種理念，政府將可持續發展戰略對資源環境的保護利用訴求轉化為可執行的公共政策。因此，國家可持續發展戰略加快了資源環境審計事業的發展。

可持續發展強調人類經濟行為應當與自然發展相協調，而不應采取耗竭資源、破壞生態和污染環境的方式換取經濟發展。我國政府從具體國情出發，提出了可持續發展的總體戰略、對策及行動方案。資源環境審計就是適應國家可持續發展戰略而快速發展起來的新型審計方法，從而保障社會經濟的可持續發展，實現人與自然的和諧統一。隨著時代的發展，資源環境審計在國家審計甚至國家經濟建設中將扮演更為重要的角色。資源環境審計范圍將大大拓展，資源環境審計的理論與方法也會更加完善。

資源環境審計的功能定位設計

（一）資源環境審計的宏觀定位

資源環境審計是最大的民生審計。人們越來越感受到資源環境日益惡化帶來的后果，也真正認識到環境問題不僅是經濟問題、發展問題，更是民生問題。在經濟社會快速發展的進程中，常常會面臨生存和生活的命運抉擇，資源和環境已經成為全球“命運共同體”的核心要素。資源、生態、環境問題是民生問題，資源環境審計就是民生審計。長期來看，資源環境保護是最大的民生，資源環保審計也是最大的民生審計。在此背景下，資源環境審計工作越來越受重視，資源環境審計也已經從大的環境工程深入到民生福利的多個方面，為推動社會綠色健康發展保駕護航。

資源環境審計是宏觀政策審計。我國環境保護政策是明確的，資源環境審計的發展思路也是非常清晰的，相關舉措都緊密契合國情。著力構建符合國情的資源環境審計模式與法律框架，為相關部門完善政策法規提供決策依據。隨著市場經濟的深入發展，環境經濟政策運用的方式與路徑更加多樣與寬泛。比如，在產業結構調整等相關政策的貫徹執行中，資源環境審計通過對產業結構調整中產業政策執行的審核與監督，成為貫徹落實國家宏觀調控政策和完成情況的依據與保障，評價和監督各級、各部門、各責任主體在資源環境保護中的履職情況，發揮審計監督為宏觀決策和調控提供服務的職能。

資源環保審計是生態文明建設審計。生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設構成了國家治理的框架體系。生態文明建設的總體布局，是對生態安全、生態環境惡化等問題的高度關注，具有劃時代的戰略意義。面對生態文明建設的戰略布局，資源環境審計作為生態文明建設的助力與支撐，是政府審計在生態文明建設中發揮作用的最直接體現。資源環境審計在生態文明建設中的功能定位，要求我們在不斷探索、探求中完善資源環境審計思路和方法，不斷提升適應生態文明建設的資源環境審計能力。在生態文明建設系統工程中，實現政府資源環境審計的監督、鑒證和評價職能，發揮其揭示環境問題、評價環境管理效果、監督環保資金使用和環保政策執行的功能，以促進可持續發展戰略目標的實現，使資源環境審計成為生態文明建設的重要抓手。

（二）資源環境審計的微觀職責

資源環境資金的使用與管理監督。資源環境審計從“專項收入”中的排污費、水資源費、礦產資源補償費等審計，到“政府預算和基金支出”中的環境監測、污染防治、自然生態保護、天然林保護、風沙荒漠化治理、水資源補償費支出等涉及資源和環境保護的財政性支出，資源環境審計的視角始終關注著資金的完整性、合規性，關注著資源環境整治和治理的專項資金使用的合法性及合規性，發揮著其他部門所不及的監督作用。為此，財政和環保部門在環保資金的管理中明確對項目單位的撥款方式和時間，并對需要履行招投標程序的項目做進一步規定。促使專項資金管理建章建制，并完善財務制度。實行科學合理分配，對環保項目集中資金治理，強化自我監督機制。各級人民政府要提高對環境保護重要性的認識，并正確引導民眾樹立環保價值觀，從財務監管層面提升環境資金使用效能。

資源環境部門領導者履職情況的鑒證。領導者的任前審計、任中審計、離任審計作為領導者任期中不同階段的經濟責任，是領導干部任用、提拔的參考依據，也是審計監督職能在領導者履職責任中的體現。強化行政領導資源環境責任審計是執行國家各項資源和環境保護指標的任務，確保環保任務體系完成的考核與評價，資源環境審計從資金使用管理審計提升到領導者履職盡責層面。將“重大環境污染事故罪”相應調整為“污染環境罪”，明確了環境污染監管責任和應負有的法律責任，體現了從嚴打擊環境污染犯罪的立法精神。資源環境審計中涉及領導者責任的界定和評價、社會責任與法律義務的對接，將是資源環境審計領域的新標準。領導者的資源環境責任審計制度，不僅使審計職能得到更加科學有效的提升，也使審計成果在治理國家資源環境中得到轉化和應用。

促進政府工作績效評價體系的完善。審計組織在社會可持續發展理論指導下，對被審計單位資源環境會計信息進行鑒證，是驗證政府資源環境經濟責任落實情況的有力抓手。在政府績效目標引領下，揭示審計中發現的資源環境狀況及環境經濟責任，完善管理、制止違紀違規、督促整改，監督各級政府的資源環保工作，是資源環境審計對關乎民生的人民生存環境的有效監督機制。對破壞和浪費資源、破壞生態、污染環境、影響人民群眾身體健康等問題，在審計范疇內進行客觀公正的監督，對政府工作做到讓人民滿意的績效成果，具有積極促進作用。

結論

改革開放以來，我國社會經濟實現了快速發展。但與此同時，資源浪費、環境污染問題突出，生態環境日趨惡化。為破解當前環境治理困境、助力生態文明建設，迫切需要建立有效的資源環境審計機制，從制度上保障經濟社會可持續發展。為此，要真正理解資源環境審計興起與發展的理論溯源，認識資源環境審計發展的現實動因，從宏觀與微觀兩個層面對資源環境審計功能進行定位。建立和創新環境保護審計制度，提升資源利用、環境保護水平，是資源環境管理措施的全新探索，需社會各方協同努力。唯有如此，才能真正實現社會經濟的可持續發展。

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