農產品批發市場食品安全問題探討

■ 劉曉東　周林生（廣東省體制改革研究會　廣州　510075）

農產品批發市場食品安全問題探討

■ 劉曉東周林生（廣東省體制改革研究會廣州510075）

隨著批發市場成為農產品流通的主渠道，農產品批發市場（簡稱“農批市場”）在食品安全監管、檢驗檢測等方面的作用越來越重要。本文基于食品安全供應鏈的角度開展研究，認為農產品批發市場食品安全問題的根本原因在于食品安全責任錯配和監管激勵不相容，并提出緩解農批市場食品安全問題的對策建議。

農批市場食品安全供應鏈制度創新

“食品安全”概念所涉及的范圍很廣泛，在科學技術應用范疇上，它涉及食品營養與衛生、食品質量檢驗檢測等方面；在經濟效益范疇上，它又涉及信息成本、投入產出等方面；在社會民生范疇上，它則涉及社會公共利益、政治法律制度和道德風險等方面。另外，農批市場的食品安全問題還要涉及從食物種植、包裝、加工、儲存、運輸、烹飪直至被消費者食用的整個食品流通產業鏈條，涉及產業鏈條上的所有生產主體、流通主體、消費主體和監管主體。因此，農批市場食品安全問題要以食品安全的經濟內涵研究農批市場在食品流通產業鏈條中所扮演的角色為出發點，借助先進的科學技術手段，保障“從農田到餐桌”的食品安全體系，協調食品流通系統中生產者、流通中介、消費者和監督者等各類主體之間的利益關系，激發其道德責任感和參與食品安全管理的積極性。

我國農批市場食品安全問題研究綜述

（一）關于食品交易行為的信息不對稱理論

交易行為的信息不對稱可以認為是食品安全問題產生的根本原因。周德翼等（2002）認為，可以從五個方面對食品安全信息不對稱的現象進行概括：第一，由于污染和新技術等方面的原因，生產者、管理者和消費者要想完全掌握食品質量安全的真實情況，需獲得比以前更多、更明確的信息；第二，食品生產者與消費者之間存在信息不對稱的情況；第三，生產者與管理者各自所掌握的信息并非是完全對等的；第四，在企業管理內部，委托人和代理人各自所掌握的信息也并非是完全對等的；第五，消費者與市場管理者（即政府）之間存在信息不對稱的情況。他還認為，政府這種“有形的手”對市場秩序的管理力度，將是決定生產者和經營者開展食品安全管控成功與否的關鍵所在。

（二）關于食品安全的市場失效理論

僅依靠市場本身，難以解決食品安全問題。謝敏等（2002）認為，由于消費者不易分辨商品的優劣性和缺乏對商品來源途徑的認識，導致遵規守法的生產商沒有得到應得的額外補償，而違法亂紀的生產商也極少受到針對性的處罰，因此這兩類生產商在進行生產決策時不會將其產生的外部性納入邊際收益或成本中。其結果就是，在市場的價格決定機制（邊際收益等于邊際成本）下，守法的生產者不但得不到其自身產生的正外部性所帶來的邊際收益增加，還要承受其他生產商違法行為產生的負外部性所帶來的邊際成本增加，從而其產量并沒有達到全社會帕累托最優的水平；違法的生產者則正好相反。這種價格機制的失靈本身就是一種市場失靈。

（三）關于食品產業的供應鏈理論

食品安全問題貫穿于生產加工、渠道流通和終端銷售等整個供應鏈的各個環節中。因此，為更好地達到研究效果，有必要基于供應鏈的角度對食品的質量安全進行管理。張云華等（2004）認為，從農產品生產、加工到銷售整個過程中，食品質量安全無處不在，存在于質量控制過程中的每個環節。而且，通過簽訂契約的方式施行食品供應鏈上各個主體的縱向協作或是通過并購等方式實現所有權整體化，都是保證食品質量安全的良方。張雨（2004）則認為，要保障食品的質量安全，有賴于建立安全效率、管理水平更高的生產供應組織，并研究總結國外的成功做法，提出了農民合作社、貿工農綜合經營合作組織和供應鏈物流管理三類食品供應合作組織模式。張瑜等（2009）提出，加強食品安全管理水平的有效途徑在于，實現“農戶+龍頭企業（合作組織）+零售終端（超市等）”的供應鏈食品安全管理模式。

我國農批市場食品安全問題的基本特征

（一）農批市場在食品安全監管方面發揮日益重要的作用

由于農批市場的中介性，農批市場的食品安全監管和檢驗檢測問題成為必須高度重視的工作之一。據商務部數據顯示，當前我國農產品流通中每年經由農批市場實現的交易額為3萬多億元，約占農產品流通總量的80%，批發市場是農產品流通的主渠道，發揮著產品集散、調劑供求、價格形成、信息傳播等多項功能。此外，在食品安全檢驗檢測、監督管理等方面，農批市場作為不可或缺的平臺主體，不論是對于企業本身還是整個社會，都起著越來越重要的作用。

（二）農批市場已成為食品安全事件曝光的重災區

近些年來，“毒方便面”、“問題乳粉”等食品安全事件頻頻曝光，作為食品流通環節重要節點的農批市場，發現食品安全問題的頻率也不斷加快。在2013年1-7月，就連續發生了影響頗大的“摻假羊肉”、“毒生姜”等食品安全事件，而這些問題農產品在全國各大農批市場上都能找到，其中不乏大型國家一級農批市場。我國近年來的問題農產品有相當一部分能在農批市場上查獲，而問題曝光后，農批市場往往首先成為食品安全監管機構的重點地毯式清查對象，即使后來查獲數量不大，但是毫無疑問的是，問題農產品從生產源頭到餐桌，無疑大部分要經過在食品流通中起著關鍵作用的農批市場。

農批市場食品安全問題的根本原因

很多專家關注食品安全監管問題的研究，到目前為止，大多將政府監管失敗的原因歸結于監管人手不夠、投入不足，在此基礎上提出的各種解決方案，思路也大多是進一步增加監管投入、健全監管手段、加強過程控制，但實施起來卻收效甚微。

沒有建立合理的責任機制，導致食品安全責任錯配，是發生食品安全事故的根本原因。在食品流通的整個過程中（從生產源頭到餐桌），食品安全的真正責任人（即參與交易各方）數量龐大而分散，僅僅依賴政府，面對如此龐大而分散的生產者、流通者，通過加強監管保障食品安全是難以做到的，或者說政府要實現有效監管，其人力和財力投入將是難以承受的。把農批市場拉進監管者行列，雖說能起到一定作用，卻難以從根本上解決問題。如此，分散的交易主體實際上規避了應當承擔的責任，卻加重了農批市場在食品安全方面的責任。

系統性問題主要是食品安全責任錯配和監管激勵不相容。分析與食品安全相關的法律、法規和政策可以看到，現行食品安全監管重點在于農批市場環節，希望通過強化食品交易市場的責任達到監管目的，其根源是一元化監管體制。我國食品生產的特點是高度分散化，大部分是以個體、家庭為單位的；在一元化監管體制下，政府是唯一的監管者，但政府有限的人力資源和傳統的監管手段根本無法對如此分散的對象進行監管，所以只能抓住供應鏈上相對集中的環節（也就是農批市場）進行重點監管。但是，農批市場只是提供了交易的場所，既不是賣家，也不是買家，被迫承擔了本不應承擔的責任；而真正的責任主體（即食品的生產者和經營者）的責任反而被忽略了。

此外，監管的激勵機制也存在系統性問題。首先是食品安全問題的最終受害者（即消費者）的作用沒有充分發揮，因為整個制度設計中沒有消費者發揮作用的平臺。其次是農批市場對食品安全監管的態度可能有雙重取向，從長遠看，農批市場都希望能保證食品安全，提高自身信譽；但是從短期看，農批市場在經營壓力大、監管手段不足又承擔過重責任的情況下，反而有可能通過隱瞞、造假來掩蓋存在的問題，逃避責任。

新時代開啟新征程，新征程實施新戰略。鄉村振興戰略是在新時代的歷史方位上總結過去，謀劃未來，統籌推進城鄉融合，解決鄉村發展不平衡不充分矛盾而提出的新要求和新藍圖；同時也是以人民為中心，呼應老百姓新期待，切實解決農業農村現代化發展和共同富裕等現實問題的重要之舉。當前，面對世情國情農情的深刻變化，我們要堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，全面理解鄉村振興戰略提出的深刻歷史背景、深入把握鄉村振興戰略的科學內涵，按照鄉村振興戰略20字總要求，科學實施戰略規劃，創新城鄉融合發展體制機制，進一步匯聚全社會合力，真正讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為令人羨慕的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

農批市場各利益相關方在食品安全中的角色和責任

農批市場的利益相關方可以分為四個層次：

第一層次是交易雙方，也就是批發商和零售商。他們是食品安全責任的直接承擔者，基本的責任承擔方向應該是上游環節對下游環節承擔責任。這個層次有可能發展出批發商協會（商會）和零售商協會（商會），協會（商會）既可以發揮自律功能，也可以發揮利益代言功能。

第二層次要加上批發市場經營方，買方、賣方和批發市場經營方三者構成批發市場主體。在目前體制下，批發市場經營方對于食品安全的責任是模糊不清的：在交易鏈條上，批發市場經營方并非交易主體；在法律上，批發市場經營者沒有獲得法律授權對食品安全進行監管；但如果發生了重大食品安全事故，批發市場會被政府問責；從經營后果上，重大食品安全事故可能對批發市場的正常經營形成沉重打擊。這個層次有可能實行會員制，實行會員制可以將批發市場的經營管理與市場內商戶的經營管理在一定程度上相分離（當然，不可能絕對分離），商戶經營的管理可以實行會員自治。

第三層次再加上政府，政府在法律上對食品安全有監管責任。政府已經建立了一整套的食品安全監管制度，農批市場監管制度的創新需得到政府支持，政府的監管制度要進行相應改革，從而形成聯動。

第四層次就是其他相關方，包括上游供貨商和下游最終消費者等，其也是食品安全責任的直接承擔者。這個層次也有可能發展出供貨商組織和消費者組織，但是其比較分散，不在批發市場的控制范圍之內。

農批市場應對食品安全問題的制度創新建議

（一）完善農批市場自身食品安全管理體系

完善農批市場自身食品安全管理體制，優化追溯機制、市場準入機制、風險預警體系、食品安全誠信體系等，建立如原產地追蹤體系、供應商審核體系、食品抽檢制度、消費者投訴處理流程等重要的食品安全控制機制。

（二）建立食品安全管理流程并識別關鍵控制點

農批市場作為農產品零售和批發的運營商，處于生產者和消費者中間，是城鄉統籌協調發展的關鍵環節，它既起到了促進農業增效、農民增收的作用，又肩負著保障城市居民食品充分供應和質量安全的使命。因此，農批市場的食品安全控制體系需貫穿生產至消費的各個環節。建議農批市場結合各自食品安全控制體系的特點，對農產品從進入農批市場到銷售或退出市場的各個環節，均須進行食品安全過程控制梳理，將市場準入、追溯體系建設、電子化交易體現在食品安全過程控制的各個節點，在關鍵節點設置特別控制手段。

同時，鑒于當前食品安全問題越來越受到媒體及公眾的廣泛關注，關于食品安全問題的負面社會輿情的導向可能給農批市場帶來潛在風險，建議農批市場建立健全食品安全風控預警機制，完善食品安全事故的應急預案和危機處理預案。

（三）深層次改革以解決食品安全責任錯配問題

重新界定農產品流通各環節涉及主體的角色，明確各方責任，在明確責任的基礎上進行制度創新，核心是重塑責任主體，落實其對于食品安全應當承擔的責任，同時賦予其管理食品安全風險的能力，實現責權對等。具體包括：農批市場實行會員制，組織會員食品安全自治機構，會員可以通過訂立章程，賦予自治機構監管職能，從而解決監管權力來源問題；政府和農批市場對會員食品安全自治機構給予各方面的支持；調整政府監管的方式和手段，打造“會員食品安全自治+政府監管”新模式；未來，在政府的支持下，農批市場上下游（即生產商、供應商、零售商、消費者）都可以建立自治機構，自治機構的自律和環環監督將形成完整的食品安全鏈條。深層次的改革是解決食品安全問題的治本之道，但涉及整個食品安全監管體制的改革，其實遠比在現有體制框架內完善、調整要復雜，也必須取得政府支持。當前，我國正在掀起一場新的改革熱潮，行政管理體制改革和社會管理體制改革都是重大主題，大的改革氛圍為食品安全體制改革提供了突破契機。農批市場可爭取地方政府的大力支持，積極探索深層次的食品安全體制改革，走出一條可持續的食品安全之路。

1.周德翼，楊海娟.食品安全管理中的信息不對稱與政府監管機制［J］.中國農村經濟，2002（6）

2.張云華，孔祥智，羅丹.安全食品供給的契約分析［J］.農業經濟問題，2004（8）

3.張雨.保障食品安全的供應組織模式［J］.北京農業職業學院學報，2004（5）

4.張瑜，胡定寰.農超對接提高農產品食品安全的理論探討［J］.農業經濟問題，2009

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