林地流轉(zhuǎn)過程中幾個問題的思考

祝燕紅

(杭州市蕭山區(qū)國有生態(tài)公益林保護站，浙江 杭州 311251)

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林地流轉(zhuǎn)過程中幾個問題的思考

祝燕紅

(杭州市蕭山區(qū)國有生態(tài)公益林保護站，浙江 杭州 311251)

摘要綜述了林地流轉(zhuǎn)的主要依據(jù)，分析了林地流轉(zhuǎn)工作的必要性、主要內(nèi)容和方式以及存在的主要問題；為使林地流轉(zhuǎn)工作更加規(guī)范、有序、合理，提出7方面建議和措施。

關(guān)鍵詞林地流轉(zhuǎn)；問題；對策

林地是林業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，一方面是林農(nóng)的生產(chǎn)資料和生活保障，另一方面承擔(dān)著維持生態(tài)環(huán)境平衡和減輕自然災(zāi)害的功能。自20世紀80年代林業(yè)“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”確權(quán)及2006年核發(fā)山林延包林權(quán)證，在法律上明確了林地有四項權(quán)利：林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)。其中林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)在一定條件下可流轉(zhuǎn)[1]。但往往由于林地流轉(zhuǎn)時間較長，在林地實際流轉(zhuǎn)過程中，流出方的利益和流入方的經(jīng)營或多或少會出現(xiàn)一些問題。因此，如何為林地流轉(zhuǎn)雙方提供法律和政策依據(jù)，做到政策有引導(dǎo)，法律有保障，操作有規(guī)則，這是我們林業(yè)管理部門必須面對的問題。

1林地流轉(zhuǎn)的主要依據(jù)

1.1法律依據(jù)

《中華人民共和國物權(quán)法》第128條指出：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”；在第133條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄吨腥A人民共和國森林法》第15條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：(1)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林；(2)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán)；(3)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；(4)國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。”可見，法律法規(guī)明確規(guī)定在不改變林地用途的前提下，可以進行林地、林木使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.2政策依據(jù)

2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中第14條指出：“加快推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。”2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定：“林地承包期限為70年，在不改變林地用途和依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人對林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)可采取多種方式流轉(zhuǎn)?！辈⒅赋觯骸耙?guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)，在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)， 加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權(quán)益?！痹?009年6月22日至23日召開的中央林業(yè)工作會議上強調(diào)：“要建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度,規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)流轉(zhuǎn),推進林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,優(yōu)化林業(yè)要素配置”[2]。

2林地流轉(zhuǎn)的主要方式

2.1林地流轉(zhuǎn)的必要性

林地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是林地經(jīng)營的重大突破，為林業(yè)生產(chǎn)提供了一條新的途徑，極大地調(diào)動了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，激活了林業(yè)生產(chǎn)的投資主體?？梢晕鐣Y金投資林業(yè)，改變林業(yè)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，增加林業(yè)生產(chǎn)的科技含量，確保適度規(guī)模經(jīng)營，促進林業(yè)的經(jīng)濟效益和社會生態(tài)效益。當(dāng)前，在我國現(xiàn)有土地管理制度下，林地的流轉(zhuǎn)既解決了林地的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，又解決了林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一家一戶難以做到的事，為國家解決三農(nóng)問題找到了一種好辦法。林農(nóng)有林地的承包經(jīng)營權(quán)，但是通常缺乏技術(shù)資金，無法提高林業(yè)經(jīng)營水平，增加經(jīng)濟收入。林地流轉(zhuǎn)為兩種社會資源——森林資源和社會資金技術(shù)搭起了平臺，為林地承包經(jīng)營權(quán)人和林業(yè)投資人架起了橋梁。有利于優(yōu)化森林資源、資金、技術(shù)和勞動力等生產(chǎn)要素的合理配置，提高林地生產(chǎn)力，促進林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化[3]。從而達到促進林業(yè)現(xiàn)代化，調(diào)動社會力量發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)森林資源增長、農(nóng)民收入增加、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等目的。

2.2林地流轉(zhuǎn)的主要方式

林地流轉(zhuǎn)是林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)的流通與轉(zhuǎn)移，是指林地承包經(jīng)營權(quán)人對林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)可流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)可以理解為承包經(jīng)營權(quán)人從林地所有權(quán)人處取得林地使用權(quán)，在承包期限內(nèi)，以公平、自愿、有償、合法的原則，把林地和依附于林地上的林木經(jīng)營權(quán)利讓渡于他人。實質(zhì)上是林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，可根據(jù)經(jīng)濟條件的差異、交通狀況、政府對土地的規(guī)劃利用和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)規(guī)模、經(jīng)營方式的不同，在不改變林地所有權(quán)和用途的前提下，按一定的程序，采取招標、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)貙⒘值赜梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行為。當(dāng)前林地流轉(zhuǎn)的主要方式有：代耕代種、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、土地托管、租賃、入股、返租倒包、繼承、抵押、拍賣等，以實現(xiàn)林地流轉(zhuǎn)[4]。

3林地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

3.1法律法規(guī)和規(guī)章的一些條款在林地流轉(zhuǎn)工作中操作性不強

從已公布實施的法律法規(guī)和規(guī)章來看，一些條款對林地流轉(zhuǎn)工作操作性不強。如：2007年公布的《中華人民共和國物權(quán)法》第126條規(guī)定：“林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長?！钡?28條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。”2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》中規(guī)定：“林地承包期限為70年”。2006年的《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)辦法(試行)》第1條規(guī)定：“森林、林木和林地流轉(zhuǎn)最高不得超過50年?！?011年浙江省人民政府公布了《浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》，其第15條規(guī)定：“已經(jīng)實行家庭承包的集體所有的林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過該林地承包經(jīng)營的剩余期限。林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最長期限不得超過70年。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹诹鬓D(zhuǎn)年限上，上述法律法規(guī)表述不一，容易引起在實際操作中為了各自利益，選擇對自己有利的法律法規(guī)和條款的現(xiàn)象。特別是投資較大的流入方利用自己經(jīng)濟和社會信息優(yōu)勢，侵害另一方的利益，引起社會矛盾，進而影響林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性[5]。

3.2林地流轉(zhuǎn)中林木的價值矛盾

由于林地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，造成有償付款的方式也多種多樣。有的是一次性付足流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)的價款，有的是逐年支付。但往往由于林地流轉(zhuǎn)的期限較長，有些合同在當(dāng)時是合理的，幾年或十幾年之后，會顯現(xiàn)不合理性。特別是林地流轉(zhuǎn)有償支付的價款，隨著物價的上漲，會出現(xiàn)貨幣貶值，因此林農(nóng)的實際收益下降。在林地流轉(zhuǎn)中，政府往往是促進林地流轉(zhuǎn)的主角，政府促進林地流轉(zhuǎn)的初衷和給林農(nóng)描繪的前景是美好的，但林地上的生產(chǎn)活動是山區(qū)農(nóng)民重要的收入來源，是農(nóng)民的就業(yè)渠道和生活保障。當(dāng)現(xiàn)實與愿望相違背，林農(nóng)得不到預(yù)期收益時，依附于林地的農(nóng)民可能會采取過激行為。政府會成為矛盾的對立面，出現(xiàn)農(nóng)民群訪，影響社會穩(wěn)定，還會影響林地流入方的生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴重影響林地流轉(zhuǎn)合同的正常履行[6]。

3.3林地流轉(zhuǎn)中林木的評估問題

一旦林地流轉(zhuǎn)后，林地上的林木也跟著流轉(zhuǎn)。林木如何折價？在實際操作中，一般流出方與流入方協(xié)商定價。但作為流出方的林農(nóng)，個體分散、信息不靈、知識面狹窄、法律知識欠缺，在商談中處于弱勢。在實踐中往往以流出方現(xiàn)有的經(jīng)營方式和收入為基價協(xié)商，沒有政府指導(dǎo)價或市場中介做參考，林農(nóng)的利益會受損失。在《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)辦法(試行)》中只有第十五條規(guī)定：“國有森林、林木和林地流轉(zhuǎn)前，應(yīng)當(dāng)進行森林資源評估?！睕]有指出如何對廣大農(nóng)村林地森林資源資產(chǎn)定價。對森林、林木和林地的資產(chǎn)評估相差較大，出現(xiàn)幾家評估機構(gòu)出具的評估價值相差甚遠或出現(xiàn)評估前后評估價值不一致的情況。例如在評估用材林時，按市場價值法評估，也就是評估當(dāng)時林地上生長的林木。假設(shè)全都砍伐了，再按賣木材所得的收入，也就是活樹按死樹的算法，林木在未成材前產(chǎn)出的規(guī)格材很少，這樣評估出來的價值相當(dāng)?shù)?，造林、撫育投入得不到補償。相反，林地流轉(zhuǎn)，對林農(nóng)來說還需要倒貼錢，這不公平，林木資產(chǎn)不同于一般的半成品，在林木未成材前只有投入，也就是長期投入，只有一次收益。資產(chǎn)評估不能體現(xiàn)林木的種植和培育管理價值。

3.3林地流轉(zhuǎn)期內(nèi)違約的賠償問題

在林地流轉(zhuǎn)合同的履行中，通過整理林地，規(guī)劃擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高林地生產(chǎn)力，流入方要設(shè)置道路、生產(chǎn)用房等臨時建筑。按常規(guī)，在合同履行過程中，通過審批，是允許建設(shè)的。但是實際上，免不了出現(xiàn)流入方經(jīng)營不善，造成半拉子工程。林農(nóng)的林子被毀了，林地被硬化了，如何再進行林業(yè)生產(chǎn)，怎樣才能得到賠償？在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，破產(chǎn)企業(yè)支付賠償款是屬于普通債務(wù)，得不到賠償?shù)母怕瘦^高。而農(nóng)民的林地是其生活保障和就業(yè)渠道，會涉及生存和生活問題。

3.4林地流轉(zhuǎn)合同期滿后林地的收回問題

林地流轉(zhuǎn)合同期滿后，是再繼續(xù)流轉(zhuǎn)還是由流出方收回林地。現(xiàn)就收回問題作一探討：假設(shè)由流出方即林農(nóng)收回。經(jīng)過漫長的流轉(zhuǎn)期，小樹苗也成材了。如果把林木折算成貨幣，林農(nóng)沒有那么多的錢可以支付，造成一塊林地有多個權(quán)利主張人，引起爭議不斷，矛盾窮出；假設(shè)由流入方砍了林木再把林地還給林農(nóng)，受到林木采伐限額的限制；流入方不砍伐，資產(chǎn)流失導(dǎo)致投資得不到回報：假設(shè)流入方把林木砍伐了，他會受到法律的制裁，會對生態(tài)造成破壞?，F(xiàn)有林權(quán)證四址記載中，有部分的四址出現(xiàn)“與×××的林地相鄰，或埋石為界”。經(jīng)過流入方的幾十年集約經(jīng)營，界石找不到了，有可能人不在了，或者說合同期滿后農(nóng)民會出現(xiàn)找不到自己林地的準確位置。林權(quán)證只是記載的一個權(quán)利，影響以后的林業(yè)再生產(chǎn)。

3.5林地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)公益林問題

林地的生態(tài)功能是指森林的生態(tài)系統(tǒng)功能，也是林地的社會公益效益。森林具有涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)氣候和防風(fēng)固沙等環(huán)境保護功能?！渡址ā分邢拗股鷳B(tài)公益林的流轉(zhuǎn)。林農(nóng)有部分林地界定為生態(tài)公益林，雖然國家有生態(tài)公益林補償金，但只是補償農(nóng)民減少砍伐或不砍伐木材的補償金。2004年開始浙江省對重點公益林進行補償(120元a-1hm-2)[7]，雖逐年增加，到2015年補償也只有510元a-1hm-2，加上生態(tài)公益林往往位置偏遠，交通不便，林地經(jīng)濟產(chǎn)出較低，又要承擔(dān)社會公益事業(yè)，政府補償偏少，限止流轉(zhuǎn)等原因，社會資金技術(shù)無法進入。無技術(shù)資金投入，導(dǎo)致林地生態(tài)功能得不到更好提高，無法增加林農(nóng)收入，形成惡性循環(huán)。

4建議與措施

4.1完善法律法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)林地流轉(zhuǎn)的條款

有關(guān)林地流轉(zhuǎn)的法律問題分散于多部法律(法規(guī)、規(guī)章)中。林地流轉(zhuǎn)受到《物權(quán)法》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》以及地方行政條例等諸多法律法規(guī)的“管控”，但因出臺法律法規(guī)的時間有先后，或上下級間有些條款不夠完全一致，在林地流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)選擇或規(guī)避法律法規(guī)問題，從而引起不公平或社會矛盾。完善法律法規(guī)中有關(guān)林地流轉(zhuǎn)相應(yīng)條款，為林地的順利流轉(zhuǎn)提供法律保障，進而規(guī)范林地流轉(zhuǎn)行為[8]。

4.2規(guī)范林地流轉(zhuǎn)中的合同和檔案管理

4.2.1建立流轉(zhuǎn)合同管理制度往往林地流轉(zhuǎn)期限較長，林地流轉(zhuǎn)雙方必須要簽訂流轉(zhuǎn)合同，才能明確流轉(zhuǎn)的形式、面積、年限、有償方式及雙方的權(quán)利和義務(wù)。該合同還須經(jīng)過相關(guān)部門的公證。建立流轉(zhuǎn)合同和林地的登記制度，加強林地的常態(tài)管理。

4.2.2建立林權(quán)地籍信息系統(tǒng)為使林地流轉(zhuǎn)信息(情況)長期保存，政府有關(guān)部門要建立林權(quán)地籍信息系統(tǒng)，才能把林權(quán)證上載明的信息數(shù)字化。四址標于電子地圖，既有利于對流出林地的動態(tài)管理，又有利于對流入方按流轉(zhuǎn)約定使用林地狀況的監(jiān)督，還有利于幾十年后林地的收回。

4.3規(guī)范林地流轉(zhuǎn)有償使用價值的調(diào)節(jié)機制

由于林地流轉(zhuǎn)時間較長，流轉(zhuǎn)時雙方都認為合理的林地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生有償使用價值。隨著時間的推移，林地的流轉(zhuǎn)價值可能隨著物價指數(shù)的增長而出現(xiàn)貶值，或流轉(zhuǎn)價值的增長比率跟不上物價指數(shù)的增長，流轉(zhuǎn)價值不升反降。因此，政府要建立或規(guī)范調(diào)節(jié)機制，使有償流轉(zhuǎn)有合理的增長比率；或按流轉(zhuǎn)合同簽訂時的價格折算成大米數(shù)量或黃金數(shù)量；或每五年十年按物價指數(shù)的增長進行價值核定，確保林地流轉(zhuǎn)雙方均不受損失。

4.4建立森林資源評估制度

目前我國森林資源評估制度還不健全，行業(yè)管理不夠規(guī)范，專業(yè)性不太強，往往體現(xiàn)在評估的隨意性較大?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》指出：要“加強森林資源評估管理，加快建立森林資源評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方的合法權(quán)益。”

當(dāng)前，要重視(加強)對森林資源評估人員的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平，努力解決森林資源評估的專業(yè)人員缺少問題；同時，要規(guī)范行業(yè)準入制度，加快森林資源評估準則的建設(shè)進程，努力提高森林資源評估結(jié)果的準確度，使森林資源的評估價值經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。

4.5規(guī)范生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)，逐步提高農(nóng)民收入

北方的沙塵暴和南方的泥石流，都是森林植被遭到破壞引起的自然災(zāi)害，因此要在確保林地的生態(tài)功能不降低的前提下進行林地流轉(zhuǎn)。生態(tài)公益林一般地處偏遠，交通不便，經(jīng)濟效益低下，因此國家要逐步提高對生態(tài)公益林的補償標準。在保證林地的生態(tài)功能不降低的前提下，利用生態(tài)公益林的林下資源，進行立體種植或養(yǎng)殖，提高林地的經(jīng)濟效益；或利用生態(tài)公益林的森林景觀效果，進行休閑林業(yè)或旅游開發(fā)和利用，將森林功能最大化；要規(guī)范生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)，加強林地流轉(zhuǎn)期內(nèi)生產(chǎn)的監(jiān)督，保護和提高林地生態(tài)功能。

4.6政府引導(dǎo)，合理推進林地流轉(zhuǎn)

林地的地域性很強，也有它的歷史文化，俗話說：一方水土養(yǎng)一方人。政府要因勢利導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)對林地的依附程度、經(jīng)濟狀況、地理環(huán)境等因素作長遠林地利用規(guī)劃，引導(dǎo)林農(nóng)對林地的流轉(zhuǎn)方向。在沿海經(jīng)濟發(fā)達和農(nóng)民就業(yè)率高的地區(qū)，林農(nóng)對林地的依附程度小，社會保障相對普及，可進行休閑林地和森林旅游開發(fā)利用，以充分利用森林的景觀效益；在經(jīng)濟欠發(fā)達和農(nóng)民就業(yè)率低的地區(qū)，農(nóng)民的收入大部分還是從林地中產(chǎn)出，而且社會保障相對不普及，可引進林業(yè)龍頭企業(yè)，建立林業(yè)生產(chǎn)基地，解決林業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)問題，提高林業(yè)產(chǎn)品的附加值，利用市場信息和銷售優(yōu)勢，解決一家一戶難以解決的問題，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民致富[9]。

4.7完善林地流轉(zhuǎn)的市場和中介服務(wù)管理

林地的流轉(zhuǎn)，是林地資源在市場上的合理交易。交易的頻度和廣度是林地資源價值的選擇和優(yōu)化。要完善林地流轉(zhuǎn)市場的交易機制，規(guī)范交易行為，增強林地的流轉(zhuǎn)，同時要加強林地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)，要培育好市場化運作的中介組織，為林地流轉(zhuǎn)搭建規(guī)范、有序、公開、公平、公正的交易平臺，做到定期公布林地規(guī)劃、林地的供求等信息，才能指導(dǎo)好林地流轉(zhuǎn)程序，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，以服務(wù)好林地流轉(zhuǎn)這項工作。

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中圖分類號：F326.2;F301

文獻標識碼：A

doi:10.13601/j.issn.1005-5215.2016.02.035

文章編號:1005-5215(2016)02-0085-03

作者簡介：祝燕紅(1970-)，女，浙江杭州人，大學(xué)，工程師，現(xiàn)從事森林資源管理和林業(yè)技術(shù)推廣工作.

收稿日期：2015-12-02