美國的公務(wù)員制度改革

林志遠(yuǎn)

20世紀(jì)70年代，一方面是美國停止美元兌換黃金的義務(wù)，造成世界性的通貨膨脹；一方面是石油輸出國組織實行配額生產(chǎn)限制原油產(chǎn)量，造成國際原油價格暴漲，吞噬企業(yè)利潤，導(dǎo)致美國和西方國家陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯漲危機(jī)和持續(xù)的財政危機(jī)。為了擺脫危機(jī)，美國政府從1978年開始進(jìn)行公務(wù)員制度的改革，配合審計改革和財政改革。經(jīng)過30多年的不懈努力和改進(jìn)，不僅破解了70年代的經(jīng)濟(jì)滯漲危機(jī)，擺脫了冷戰(zhàn)的威脅，而且還極大地促進(jìn)了科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展，成了世界各國積極引進(jìn)政府管理改革的標(biāo)桿。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了世界領(lǐng)先的規(guī)模，但是繼續(xù)發(fā)展，就要首先克服公務(wù)員制度落后的障礙，從根本上解決政府的腐敗和低效問題，為此，美國的成功經(jīng)驗十分值得借鑒。

一、美國文官制度的歷史

美國的文官制度，從1787年頒布聯(lián)邦憲法開始建國到現(xiàn)在，總共經(jīng)歷了政黨分肥制、年功績效制和公共服務(wù)批發(fā)制三個階段的變化，政黨分肥制的文官產(chǎn)生，主要都是通過政黨組織的推薦途徑。18世紀(jì)的南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國的民主和共和兩黨形成了南北對峙輪流執(zhí)政的政治格局，執(zhí)政黨竭力安排本黨人士擔(dān)任政府要職，把黨派斗爭帶到政府內(nèi)部，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏和腐敗高發(fā)的問題，而總統(tǒng)的新老換班又帶來政府雇員的大換班，導(dǎo)致政府短期行為嚴(yán)重，經(jīng)驗和知識積累不足，影響長期問題的決策。為此1883年國會出臺《彭德爾頓法》，開始建立功績制的文官制度，克服政黨分肥制的弊端。功績制的文官制度，政府雇員按年功序列晉級，終身任職，不受政黨輪流執(zhí)政和總統(tǒng)換班的影響，有利于專業(yè)崗位的工作經(jīng)驗和知識積累，但也帶來官本位泛濫和腐敗高發(fā)、政府編制膨脹和行政低效的問題。在政黨分肥制和功績制并行的1880年到1930年，功績制文官職位從1900年的45.6%，增加到1930年爆發(fā)大危機(jī)時的79.6%，這段時間成了美國歷史上腐敗最猖獗的時期。1910年美國實行國會制度改革，解除執(zhí)政黨領(lǐng)袖在國會的發(fā)言人地位，禁止政黨領(lǐng)袖對政府人事任命的直接干預(yù)，開始結(jié)束政黨分肥的文官制度，實行到1977年，功績制的文官職位達(dá)到了90.9%，只有不足10%的職位留給選舉產(chǎn)生的政治任命官員和其他特殊人員。

二、公共服務(wù)批發(fā)制

但是功績制也帶來官本位泛濫和政府機(jī)構(gòu)膨脹，行政效率低下和財政負(fù)擔(dān)沉重的后果，依靠發(fā)行政府債務(wù)彌補財政赤字，又帶來通貨膨脹和國民經(jīng)濟(jì)效率低下的問題。20世紀(jì)70年代，國際原油價格高漲，美蘇軍備競賽，耗費巨大，二戰(zhàn)后幸存的人口，又開始進(jìn)入退休年齡，西方工業(yè)化國家因此普遍陷入經(jīng)濟(jì)滯漲的泥潭。面對經(jīng)濟(jì)滯漲，美國的解決辦法，是大幅度減少政府部門的人力資源消耗，加快非政府部門的公共服務(wù)業(yè)全面發(fā)展。為此，美國出臺了1978年的《文官制度改革法》，把企業(yè)的公司化管理措施應(yīng)用到對政府的管理上，首先是明確聯(lián)邦政府各部門的職責(zé)分工范圍和績效評估標(biāo)準(zhǔn)，把政府履職成績、公共資源消耗與公眾滿意度掛起鉤來，促使政府積極設(shè)法提高效率；其次是增加臨時雇員代替終身制雇員，把臨時雇員從1985年的4.2萬名，增加到1993年的15.7萬名；第三是剝離政府的公共服務(wù)職能，把聯(lián)邦政府提供的公共服務(wù)，批發(fā)給民間的專業(yè)中介、企業(yè)公司或地方政府，大幅度裁減聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。這項改革使得聯(lián)邦政府的出讓合同從1979年13億美元，猛增到1989年737億美元，尤其是在環(huán)保局、能源部、國家宇宙和空間管理局，幾乎所有工作都采取了合同出讓的方式。1993年和1994年，國會又先后出臺《政府績效與成果法案》和《政府管理改革法案》，成立了以戈爾為首的《國家績效評審委員會》，通過財政、人事、信息、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)和公共事業(yè)的績效評估，把削減政府編制的任務(wù)落實到政府的各個預(yù)算單位，成功地把功績制雇員從1977年的91%減到了2002年的55.5%，聯(lián)邦政府減少7.8萬個管理崗位，裁員42620人，每年節(jié)省1000多億美元的政府預(yù)算開支。

三、人事和機(jī)構(gòu)改革

20世紀(jì)70年代末，世界油價高漲，美國又以高息政策壓低油價，歐美國家普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯漲問題，經(jīng)濟(jì)滯漲的背后是嚴(yán)重的政府財政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。世界歷史表明，大國的財政危機(jī)和政府債務(wù)危機(jī)，放任發(fā)展，最終必然導(dǎo)致國家政權(quán)的嚴(yán)重衰弱和滅亡。美國聯(lián)邦憲法是迄今世界上持續(xù)生效時間最長的成文憲法，這個憲法規(guī)定政府和每個公民一樣，都要服從愛國主義的憲法原則，積極設(shè)法解決危及聯(lián)邦中央政權(quán)的各種現(xiàn)實問題。在強化法制的推動下，幾屆政府不懈努力，推行政府瘦身改革的措施：①設(shè)立政府雇員的實習(xí)生制度，與獎學(xué)金制度配合，或以撥給實習(xí)補貼的方式，吸收各類合格大學(xué)生，參加政府各個對口職能部門的檢查監(jiān)督、社會調(diào)查、法律宣傳和行政服務(wù)的日常工作，幾年后有了政府工作的實踐經(jīng)驗，大部分自動分流到社會的各行各業(yè)，留下少數(shù)經(jīng)過考核聘為公務(wù)員，填補退休空額，以此達(dá)到嚴(yán)格控制公務(wù)員編額和顯著提高公務(wù)員專業(yè)化職業(yè)素質(zhì)的雙重目的。②建立對政府機(jī)構(gòu)的績效評估制度，把預(yù)算成本、業(yè)績貢獻(xiàn)和社會效果列為評估標(biāo)準(zhǔn)，對執(zhí)行不力和績效差評的機(jī)構(gòu)給予警告和公示，促使更換人事、裁減編制和削減預(yù)算。③讓州以下陷入嚴(yán)重財政危機(jī)的地方政府宣布破產(chǎn)，破產(chǎn)的市政府可能要實行超過50%的減員，其他免于破產(chǎn)的政府也必須嚴(yán)格控制政府編制和行政開支，避免陷入嚴(yán)重的財政危機(jī)。④采取只養(yǎng)事業(yè)不養(yǎng)人的措施，聘請信譽卓著的民間會計師、律師、高校和民間的知名學(xué)者，充當(dāng)政府的財政經(jīng)濟(jì)和法律咨詢顧問，提供解決具體問題的對策方案，服務(wù)政府決策的需要，取代依靠行政編制設(shè)立的各種政府研究機(jī)構(gòu)。經(jīng)過上述有效的改革，美國政府現(xiàn)在的全部文職雇員（含技術(shù)雇員），總數(shù)壓縮到只有大約350萬人，首都華盛頓所在地的哥倫比亞特區(qū)，屬于聯(lián)邦中央政府的雇員全部也不超過20萬人。

四、前蘇聯(lián)改革失敗的對照

20世紀(jì)70年代，國際油價從1970年的每桶不足3美元，暴漲到1978年的每桶30美元，蘇聯(lián)依靠出口石油的滾滾美元流入，暫時擺脫了計劃經(jīng)濟(jì)體制造成的財政危機(jī)，把美蘇冷戰(zhàn)推上高潮，軍備競賽曾經(jīng)一度占據(jù)美國上風(fēng)，國內(nèi)新生勞動力的就業(yè)，基本上都加入到軍備生產(chǎn)和軍事武裝力量的行列，民生的投資和就業(yè)因此更加萎縮。為了回答國內(nèi)輿論對于消費物資長期短缺的不滿，1979年政府又悍然發(fā)動了侵略阿富汗的戰(zhàn)爭，用對外的戰(zhàn)爭勝利轉(zhuǎn)移人民的視線。1978年，美國再次采取大幅度提高利率壓低國際油價的政策，一直堅持到1985年蘇聯(lián)新政府上臺承諾節(jié)制阿富汗戰(zhàn)事為止，期間聯(lián)邦儲備銀行的存款利率，曾經(jīng)一度達(dá)到了1981年的16.39%。從1986年到1990年，美國仍然維持了超過6.66%利率，直到蘇聯(lián)解體后的1991年，才持續(xù)和大幅度調(diào)低利率。國際油價回落和從阿富汗撤軍后，蘇聯(lián)政府立即面對嚴(yán)重的財政危機(jī)、通貨膨脹和大批失業(yè)人口，不得不回到政府改革的軌道。但是政府改革必須在憲法和法律的框架內(nèi)自上而下地進(jìn)行，必須依靠政府司法和行政職能的改進(jìn)來實現(xiàn)，否則就只有政府解體和推倒重來的結(jié)局。蘇聯(lián)的斯大林憲法，從1918年的《被剝削勞動階級宣言》到1936年的《蘇維埃共和國聯(lián)盟憲法》，都以全盤否定人類2500年的法治文明和實施集體人治為前提，都以革命黨推翻政府的階級斗爭理論為依據(jù)，無法為政府改革和建立高效政府提供不可缺少的法律框架。1985年蘇共中央主席戈爾巴喬夫，曾經(jīng)設(shè)計了援引西方法制文明的改革，設(shè)立總統(tǒng)職位和召開全國代表大會，但是終究沒有能夠挽救蘇共中央政府最后解體的命運。因為長期的人治習(xí)慣已經(jīng)形成，中央政府各個重要的實權(quán)部門全都強烈地反對改革，即使軍事力量達(dá)到世界領(lǐng)先，最終還是難免中央政權(quán)解體的命運。

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了世界第二大經(jīng)濟(jì)體的規(guī)模，但是繼續(xù)發(fā)展，面對經(jīng)濟(jì)增長和政府財政收入下行、政府債務(wù)沉重和失業(yè)嚴(yán)重的問題，必須首先克服公務(wù)員制度落后的障礙，依靠法治的進(jìn)步，從根本上解決政府的腐敗和低效問題，讓更多的優(yōu)秀人力資源，從不生產(chǎn)的政府部門，轉(zhuǎn)移到市場經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)性部門，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下行的不利趨勢。為此，美國的經(jīng)驗值得借鑒，蘇聯(lián)的教訓(xùn)也要積極吸取。

（作者單位系國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所）