海洋生態文明建設對海域使用論證工作的具體指導

于大濤，杜紅，王旭，高范，崔雷

(1.國家海洋環境監測中心 大連 116023； 2.大連市旅順口區人民政府公室 大連 116041；3.大連市旅順口區海洋與漁業局 大連 116041)

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海洋生態文明建設對海域使用論證工作的具體指導

于大濤1，杜紅2，王旭3，高范1，崔雷1

(1.國家海洋環境監測中心 大連 116023； 2.大連市旅順口區人民政府公室 大連 116041；3.大連市旅順口區海洋與漁業局 大連 116041)

海洋生態文明建設是我國生態文明建設的重要組成部分。海域使用論證作為各類用海項目用海可行性分析的技術性分析工作，在論證工作中引導用海項目貫徹海洋生態文明建設理念，落實海洋生態文明建設具體方案，極具現實意義。文章按照海域使用論證工作流程，依據海洋生態文明建設具體方案，按階段分析了海域使用論證工作的具體工作內容，以求通過海域使用論證工作落實海洋生態文明建設對用海項目的具體指導。

海域使用論證；海洋生態文明建設；海洋功能區劃；海洋生態紅線

黨的十八大提出將生態文明建設與政治、經濟、文化、社會4種文明的建設并列，構成“五位一體”的科學發展布局，明確生態文明是社會整體文明不可分割的一部分。在建設海洋強國戰略背景下，海洋生態文明建設是生態文明建設的重要組成部分。2015年6月，國家海洋局印發了《國家海洋局海洋生態文明建設實施方案(2015-2020)》(以下簡稱《實施方案》)，標志著我國海洋生態文明制度體系和能力建設的全面展開。

海域使用論證是海域管理的重要技術支撐材料，是優化項目用海，合理審批用海的重要手段。在海域使用論證過程中突出海洋生態文明建設是各級海洋部門及論證技術單位落實《實施方案》精神的具體體現。

1 海域使用論證中海洋生態文明建設的內涵

海洋生態文明建設的具體含義說法眾多，筆者認為，海洋生態文明建設的重點在文明二字，所謂文明即人的意識形態要文明，要符合海洋生態可持續發展理論。體現在海域使用論證工作中就是將保護海洋生態、海洋環境，創建人與海洋和諧發展的理念貫穿在整個論證工作當中。在全社會倡導生態文明建設的大環境下，在用海項目中做到海洋生態文明、人與海洋和諧發展成為用海項目可行性研究階段分析的重點因素之一。

2 海域使用論證中對海洋生態文明建設的落實

海域使用論證工作的根本作用在于對項目用海的科學性和合理性進行評估，為行政審批提供決策依據和技術支撐[1]。同時，在論證過程中對用海平面布局、用海類型、用海方式、用海面積等進行優化分析。海域使用論證對于合理開發海洋資源、保護海洋生態環境、維護國家海洋權益和廣大用海者的合法權益、促進海洋經濟的可持續發展具有十分重要的意義[1](圖1)。

圖1 海洋生態文明建設對海域使用論證各階段的具體指導示意圖

2.1 以海洋生態環境保護和資源節約利用為主線，確定海域使用論證重點

海域使用論證重點的確定是海域使用論證工作開展的重要基礎，確定了論證重點就確定了論證工作的主要方向。

海域使用最直接的海洋資源影響就是對海洋空間的不可逆的占用，該種影響在局部或單個項目中往往很難體現，隨著地區發展及時間推移，用海項目對海域空間的占用可能造成海域水動力和沖淤環境的變化，進而影響海域生態環境。海域使用論證應本著集約、節約海洋資源的原則，將項目用海面積、平面布置合理性作為海域使用論證重點。

用海項目對海洋生態環境的影響還存在于項目施工期。挖泥、拋石、疏浚、炸礁等等施工方式都會造成海洋生態資源的直接損失。因此，在涉及施工內容的用海項目中應將資源環境影響分析作為論證重點。

根據《實施方案》對圍填海活動的控制要求，針對圍填海項目應就用海方式進行深入論證，將其作為論證重點，從項目定位、產業類型、產能效益等方面分析項目是否僅為單純獲取土地而進行填海造地。對于涉及重點海灣、重要河口、重要濱海濕地、重要砂質岸線及沙源保護海域、特殊保護海島等區域的圍填海工程[1]，海域使用論證中應明確該工程不準建設或重新優化用海方式。

2.2 提高對生態環境敏感目標的重視度

資料收集與現狀調查是海域使用論證工作前期資料獲取的重要途徑。通過研讀有關資料，初步了解項目周邊海域環境與開發利用現狀，確定現場勘查重點。在現場勘查中通過現場觀察、拍照、取樣、走訪、調研等形式，確定項目建設可能影響到的敏感目標。在此過程中提高對生態環境敏感目標的重視程度，確保在海域使用論證過程中對項目建設可能造成的生態環境敏感目標影響有深入的分析，從而達到落實《實施方案》中的海洋生態環境保護宗旨。

2.3 嚴格落實海洋功能區劃、落實紅線管控

海洋功能區是項目用海可行的基本條件，用海項目本身應首先要符合海洋功能區劃對項目所在海域的自然、區位、社會發展和海洋經濟條件的約束。《實施方案》中明確發揮海洋功能區劃的約束性作用，嚴格落實海洋功能區劃開發保護方向和用途管制要求[2]。落實在海域使用論證工作中，就是在“項目用海與海洋功能區劃符合性分析”中要堅持從用途管制、用海方式控制及海洋環境保護等方面分析項目用海的海洋功能區劃符合性。

2012年國家海洋局印發了《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》，意見依據渤海海洋生態特點和管理需求，分區分類制定紅線管控措施[3]。海洋生態紅線是最基本的海洋生態環境保護要求，是維護海洋生態環境質量必須堅守的防護底線。

《實施方案》在主要任務中提出要在全國建立海洋生態紅線制度，將重要、敏感、脆弱海洋生態系統納入海洋生態紅線區管控范圍并實施強制保護和嚴格管控[2]。在已確定海洋生態紅線制度的沿海省份用海項目海域使用論證分析中，應分析項目選址，施工期、運營期污染物排放影響，以確定是否對海洋生態紅線控制區造成影響。

2.4 引導沿海產業的合理布局

海域使用論證中 “項目用海與相關規劃的符合性分析”主要內容是闡述國家產業規劃和政策，分析論證項目用海與海洋經濟發展規劃，海洋環境保護規劃，城鄉規劃，土地利用總體規劃，港口規劃，以及養殖、鹽業、交通、旅游等規劃的符合性[4]。在促進涉海產業結構調整和轉型升級，優化海洋空間開發布局的海洋生態文明建設要求下。海域使用論證中應逐步引導用海項目根據海域資源配置向產業集群、高質、節能方向發展。對不符合各類產業用海面積控制指標的項目從項目用海論證階段即提出重設方案或優化方案的建議。

2.5 落實海洋開發保護空間合理布局

海域使用論證中用海合理性分析章節是海域使用論證工作中的主要部分，該部分內容從項目選址、用海方式、平面布局、用海面積、用海期限等幾個方面分析項目用海的合理性。可以說該章節內容集中體現了海域使用論證單位對用海項目的技術分析成果。

根據《實施方案》中對“實施自然岸線保有率目標控制”的管理要求。用海項目將自然岸線占用長度作為項目用海審查的重要內容，引導圍填海向離岸、人工島式發展，限制順岸式圍填海[2]。海域使用論證中應就項目用海方式、平面布局、占用岸線長度等問題進行深入分析。對不符合《實施方案》指導精神的用海項目方案，建議項目單位聯合設計單位、可行性研究單位和海域使用論證單位一同對用海方案進行優化，保障各級政府落實自然岸線保有率指標不被突破。

2.6 海域使用論證依托海洋環境影響評價，強化公眾參與度

根據《國家海洋局關于加強海洋工程建設項目環境影響評價公示工作的通知》等有關規定，目前海洋環境影響報告書中公眾參與程度較高，在評價階段均采用網上公示，并結合現場發放調查問卷等方式進行公眾調查。但海洋環境影響報告中的調查內容主要針對海洋環境影響，針對海域使用論證中的重點分析內容，如用海合理性分析、相關規劃符合性分析、開發利用協調分析等內容均少有涉及。《實施方案》中要求強化海洋生態文明建設宣傳教育。落實到基層工作中如何實施，筆者認為在具體用海項目中落實公眾參與是加強對公眾宣傳教育的絕好切入點。海域使用論證工作可以結合海洋環境影響評價工作的公眾參與環節，在公眾參與中說明海域使用論證工作在海洋生態環境保護和資源節約利用、落實海洋功能區劃和海洋生態紅線制度、優化沿海產業的合理布局、實施自然岸線保有率目標控制等方面所做的具體工作，讓公眾參與到用海可行性的論證階段。從而提高地方民眾對海域使用論證工作的認識，了解技術單位、海洋行政主管部門等的具體工作，提高海洋生態文明建設認知程度。

3 結論

海洋生態文明建設關乎我國海洋事業的發展大局，落實海洋生態文明建設是每一個海洋工作者責無旁貸的義務。海域使用論證做為各類用海項目用海可行性分析的技術性分析工作，在論證工作中引導用海項目貫徹海洋生態文明建設理念，落實海洋生態文明建設具體方案，極具現實意義。海域使用論證報告要把好用海項目的第一道關，將海洋生態文明建設落實到具體工作之中。

[1] 海域管理培訓教材編委會.海域管理概論[M].北京：海洋出版社，148.

[2] 《國家海洋局關于印發〈國家海洋局海洋生態文明建設設施方案〉(2015-2020年)的通知》[Z].國海發[2015]8號，國家海洋局，2015年6月19日.

[3] 國家海洋局.《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》[Z].2012年10月.

[4] 國家海洋局.《海域使用論證技術導則(2010)》[Z].2010年8月.

Specific Guidance on the Demonstration of Sea Area Usage from Marine Ecological Civilization Construction

YU Datao1，DU Hong2，WANG Xu3，GAO Fan1，CUI Lei1

(1 Nationan Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China；2 Lushun District People’s Government Office，Dalian 116041，China；3 Ocean and Fishery Bureau of LuShun，Dalian 116041，China)

The marine ecological civilization is an important part of the construction of ecological civilization in our country.Being a technical analysis of the feasibility analysis for various sea area use，demonstration of sea area usage is significantly practical to guide the sea area usage carrying out the concept and the specific program of marine ecological civilization construction.The article analyzed the specific work of the demonstration of sea area usage stage by stage according to the demonstration of sea area usage work process and the specific program of marine ecological civilization construction.

Demonstration of sea area usage，Marine ecological civilization，Marine functional zoning，Marine ecological red line

于大濤，助理研究員，碩士，研究方向為海洋環境監測、海域使用論證及海洋環境影響評價，電子信箱：dataoyu@139.com

P74

A

1005-9857(2016)01-0109-04