市政工程質(zhì)量安全責(zé)任監(jiān)管邊界

王越 李景成

市政工程質(zhì)量安全責(zé)任監(jiān)管邊界

王越 李景成

市政工程質(zhì)量安全關(guān)乎人民群眾生活出行，作為政府投資、建設(shè)、監(jiān)管的項(xiàng)目又關(guān)系到政府的形象，發(fā)生質(zhì)量安全問題引發(fā)社會(huì)關(guān)注度高，各方意見眾多，作為負(fù)責(zé)城市建設(shè)的主管部門壓力很大。同時(shí)，市政工程因?yàn)榻ㄔO(shè)受周邊環(huán)境影響巨大，施工工期普遍偏緊，一旦完工馬上要投入使用，基本建設(shè)程序履行不到位的情況較多。在面臨如此不利的工作環(huán)境下，質(zhì)量安全機(jī)構(gòu)如何認(rèn)真履職盡責(zé)服務(wù)于社會(huì)和建設(shè)各方，將監(jiān)管工作責(zé)任作為課題積極開展研究，建立和完善內(nèi)部管理體系，努力做好本職工作，為城市市政工程建設(shè)順利開展，工程質(zhì)量的穩(wěn)步提高把好質(zhì)量安全關(guān)。

一、法律法規(guī)的不適應(yīng)和規(guī)范體系的不完善

1.《建筑法》是建筑業(yè)的基礎(chǔ)性法律，它規(guī)范了建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及施工單位五大建設(shè)主體的法律責(zé)任與義務(wù)，但沒有規(guī)范其他相關(guān)建設(shè)主體——設(shè)計(jì)審查、檢測單位、材料供應(yīng)單位。

2.《建筑法》無論是內(nèi)涵還是外延，都存在明顯的局限性，且已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前我國工程建設(shè)發(fā)展要求。如，新的投融資模式BT、BOT、PPP等模式，地鐵工程的總承包問題，地鐵工程的單位工程劃分問題，跨行業(yè)工程監(jiān)督管理界限問題。

3.《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》配套的地方性法規(guī)及部委規(guī)章與其他有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件之間的缺、漏、碰現(xiàn)象還比較突出。比如，環(huán)保驗(yàn)收與質(zhì)量驗(yàn)收互為前置；有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的法律責(zé)任（罰則），在實(shí)際行政管理工作中存在操作難問題。

4.工程質(zhì)量監(jiān)管工作面臨相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不力和對法規(guī)執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督等問題，尤其是缺乏有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督的程序性規(guī)定。

5.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系暴露出的問題，更新期嚴(yán)重滯后于工程建設(shè)；建設(shè)、鐵路、水利、交通工程的規(guī)范混用等；房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)相對完整，市政建設(shè)領(lǐng)域規(guī)范相對不配套；地域、氣候、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響缺乏操作性。

6.新技術(shù)新工藝在應(yīng)用中理想化設(shè)計(jì)與應(yīng)用的研究不充分問題充分暴露，如央視大火、白沙洲大橋道路面層的問題。

二、政府橫向管理部門之間責(zé)任邊界不清晰

市政工程系統(tǒng)性、復(fù)雜性、社會(huì)性，決定了多部門多機(jī)構(gòu)存在管理中的交叉沖突。有些是表現(xiàn)在工程履行基本建設(shè)程序和工程建設(shè)過程中，有些在竣工驗(yàn)收時(shí)，有些在工程使用中的管養(yǎng)、維護(hù)中。

1.鐵路部門：市政工程橋梁、道路、管線穿越鐵路工程時(shí)，鐵路控制線范圍內(nèi)的工程由鐵路部門設(shè)計(jì)并實(shí)施，在發(fā)生質(zhì)量事故時(shí)責(zé)任不易區(qū)分。

2.技術(shù)監(jiān)督部門：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的主管部門，具體負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作，綜合管理全市特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，依法查處產(chǎn)品質(zhì)量違法行為，按分工打擊假冒偽劣違法活動(dòng)。

3.消防部門：《中華人民共和國消防法》第十三條要求，“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程竣工，應(yīng)進(jìn)行消防驗(yàn)收、備案。依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用；其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的，應(yīng)當(dāng)停止使用”。

4.規(guī)劃部門：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條規(guī)定“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務(wù)院規(guī)定對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)。未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗(yàn)收后六個(gè)月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)送有關(guān)竣工驗(yàn)收資料”。

5.環(huán)保部門：按照環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范-公路》（HJ 552－2010）有關(guān)規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”。環(huán)保部門法規(guī)與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定互為前置條件，存在矛盾。

6.城管部門：按照職責(zé)劃分城管部門“負(fù)責(zé)全市城市道路、橋梁維護(hù)的行業(yè)管理。承擔(dān)全市城市主干道單項(xiàng)維修改造工程和直管橋梁、隧道的養(yǎng)護(hù)維修。參與全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)審查和工程竣工驗(yàn)收工作”。

三、政府投資市政重點(diǎn)工程中存在的突出問題

1.手續(xù)辦理不及時(shí)

政府投資市政工程與重點(diǎn)工程由于時(shí)間緊迫造成前期很多質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)無法辦理，對依法依規(guī)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理帶來了困難，如何監(jiān)管、管到什么程度算盡到了職責(zé)。

2.政府投資市政工程與重點(diǎn)工程普遍存在趕進(jìn)度、搶工期現(xiàn)象

房屋拆遷、管線遷改、交通疏解是城市內(nèi)市政建設(shè)的主要三大障礙。在不能很好解決的前提下，工程建設(shè)往往受阻，無法正常實(shí)施，造成工程后期搶進(jìn)度趕工期。

3.未經(jīng)驗(yàn)收合格就投入使用

按《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》要求工程竣工驗(yàn)收合格后方可投入使用。市政工程迫于政府目標(biāo)或?qū)κ忻竦某兄Z，工程前期由于拆遷、管線遷改、交通疏解等因素往往拖延較長時(shí)間，建設(shè)工期壓力較大，等具備施工條件后，又開始趕工期，很多項(xiàng)目在未完全竣工情況下投入使用，有些工程功能不完善，如僅能通行主干道，輔道、匝道等還未建成，使用安全存在隱患。

四、明確責(zé)任邊界，創(chuàng)新建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管工作有效機(jī)制

在當(dāng)前城建規(guī)模和投資大增長的形勢下，市政工程建設(shè)質(zhì)量越來越受到社會(huì)的關(guān)注，新興的BT、PPP建設(shè)模式，地鐵的跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的建設(shè)對質(zhì)量管理體系都提出了重大挑戰(zhàn)，建設(shè)工程法規(guī)體系明顯滯后于建設(shè)的發(fā)展。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)管制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才培養(yǎng)、監(jiān)管手段的建立等方面明顯薄弱。政府在當(dāng)前形勢下，應(yīng)起到相應(yīng)的支持作用，認(rèn)真研究尋找對策，只有打破常規(guī)，建立新的適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的管理模式，才能有效地發(fā)揮監(jiān)督管理作用，而不是把質(zhì)量監(jiān)督部門作為擺設(shè)、作為政府的防火墻去被動(dòng)的適應(yīng)。

1.政府出面，上下聯(lián)動(dòng)，健全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)

（1）政府協(xié)調(diào)對市政工程建設(shè)全過程進(jìn)行研究，結(jié)合前期工程建設(shè)中的實(shí)例進(jìn)行分析研究形成對策，盡早擬定重點(diǎn)工程的管理規(guī)則《政府投資工程質(zhì)量管理規(guī)定》。

（2）確定政府投資工程的范疇，設(shè)立市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場準(zhǔn)入制度（如保障房），設(shè)置合理工期、造價(jià)、質(zhì)量要求等基本規(guī)定。

（3）界定建設(shè)各方的質(zhì)量責(zé)任問題。包括PPP、BT、BOT、保障房等項(xiàng)目大、小業(yè)主以及檢測、監(jiān)測單位和材料流通環(huán)節(jié)。

（4）按照基本建設(shè)程序要求，把好進(jìn)口關(guān)。對現(xiàn)階段市政工程違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，探索設(shè)立更為暢通的城建重點(diǎn)工程綠色通道。實(shí)行技術(shù)與程序分離審批制度，建設(shè)前期和建設(shè)期間，將不影響質(zhì)量安全和重要使用功能的部分技術(shù)審查或?qū)徟糠郑刃袑徟詽M足建設(shè)需要；

（5）建立重大市政工程預(yù)驗(yàn)收和試運(yùn)營制度，制定市政工程竣工驗(yàn)收及分段驗(yàn)收規(guī)則。

（6）明確相關(guān)部門（土地、規(guī)劃、環(huán)保、公安消防、交通、技術(shù)監(jiān)督局、人防、衛(wèi)生、電力、氣象、房地局等）及人員的管理責(zé)任。

（7）明確竣工驗(yàn)收備案，城管、水務(wù)接收與交付使用以及物業(yè)管理規(guī)則。

（8）強(qiáng)化行政執(zhí)法工作，簡化行政執(zhí)法程序。

（9）明確行政追責(zé)工作要求與規(guī)則。

2.城建委主導(dǎo)，部門互動(dòng)，探索監(jiān)管長效機(jī)制

城建委作為城市建設(shè)的主體部門,為適應(yīng)城市建設(shè)的需要，應(yīng)及早考慮調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部管理職能和界限，更高效進(jìn)行管理。同時(shí)加強(qiáng)橫向聯(lián)系，和其他專業(yè)主管部門做好市政工程特別是重點(diǎn)工程的前期研究以及基本建設(shè)程序的協(xié)調(diào)工作，竣工驗(yàn)收的協(xié)同管理工作。

質(zhì)量是工程的生命，也是企業(yè)的生命，只有把握好質(zhì)量的方向盤，工程質(zhì)量才能在建設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)管的把控下向著正確的方向前進(jìn)！

（作者單位：武漢市市政工程質(zhì)量監(jiān)督站）