《湖北省散居少數民族工作條例》實施情況的調查與思考

摘 要 自《湖北省散居少數民族工作條例》2007年修訂以來湖北省散居少數民族鄉鎮各方面的發展都有很大的進步，但是仍然存在領導不夠重視、發展速度慢、資金缺乏、條款抽象等問題，因此，本文認為應從加強重視程度、加大幫扶力度、修改具體條款等方面提出完善《湖北省散居少數民族工作條例》，促進散居少數民族發展的建議。

關鍵詞 散居 少數民族 回族 經濟發展 條例

作者簡介：楊可映，中南民族大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.369

《湖北省散居少數民族工作條例》施行至今已有二十年，上一次修改是在2007年9月至今已有九年，其中諸多條款不再適應日新月異的社會生活，為深入貫徹落實《湖北省散居少數民族工作條例》在散居少數民族地區的實施，并為該條例的修改完善做準備，筆者通過搜集資料，座談以及實地走訪的方式對十二個散居少數民族鄉鎮中的兩個回族鄉鎮即仙桃市沔城回族鎮和鐘祥市九里回族鄉的經濟文化發展等方面的情況進行了調查，形成了如下調研報告。

一、回族鄉鎮主要工作與成效

（一）保障少數民族平等權利

通過調研，兩個回族鄉（鎮）的少數民族人口占全鄉（鎮）總人口的比例都符合條例規定。兩個回族鄉（鎮）的鄉（鎮）長由建立回族鄉（鎮）的回族公民擔任。民族鄉（鎮）人民政府有一定數量的回民干部。沔城鎮有回民干部9名，其中鎮領導班子3名，在市、鎮兩級人大和市政協常委中有近20名少數民族公民。九里鄉目前在編機關中少數民族干部僅有3人，在鄉人大代表中有回族代表16人，占代表總數的27%。

（二）發展散居少數民族經濟

各級政府積極采取措施發展兩個回族鄉鎮的少數民族經濟。一是加大對民族鄉（鎮）的投入。省政府及省財政設立了專門的少數民族發展資金，2015年7月底召開的湖北省十二屆人大常委會第十六次會議，通過了調增散居少數民族發展資金的決議，將散居少數民族發展資金由每鄉（鎮）、村每年30萬元、5萬元，調增到100萬元、10萬元。去年撥付給沔城鎮70萬，今年應該還會有所增加。今年，荊門市、鐘祥市分別給予九里鄉50萬，省里撥付100萬，總共200萬民族發展資金。二是基礎設施逐步改善。沔城鎮在少數民族集中的村開展土地平整、農村環境連片整治、農業綜合開發等工程項目建設，進一步完善了水、電、通信、網絡等配套基礎設施，村莊環境也得到了美化，當地少數民族居民的生活品質有了質的提高。上級政府將九里三村一社區納入鏡月湖濕地公園總體規劃，爭取資金1800萬元，對九里回族鄉民族大道進行升級改造。三是強化對口幫扶。省政府于2007年啟動了省民委委員單位“1+1”對口幫扶民族鄉（鎮）工程，各委員單位都建立對口幫扶民族鄉（鎮）聯系點，落實了一批對口幫扶民族鄉（鎮）發展項目。根據“1+1”的方案，幫扶民族鄉鎮的省直部門根據各自的部門職能制定了5年幫扶規劃。除此之外，各鄉鎮所屬市縣也制定了幫扶對策，如仙桃市建立了“N+1”對口幫扶長效機制，要求市直部門共同幫扶沔城鎮發展，[2009]（10）號市長辦公會議紀要和[2010]（4）號市委常委辦公會議紀要中關于切實做好“N+1”對口幫扶沔城回族鎮作了具體安排；荊門市、鐘祥市則聯合實施了“2+1”對口幫扶工程，確定市財政局、市發改局等11個有項目有實力的單位，五年一輪換對口幫扶九里回族鄉9村2場，一年為被幫扶村（場）辦成1-2件實事，為其解決困難。四是優惠財政體制的實行。鐘祥市對九里回族鄉實行了優惠財政體制，市財政核定九里回族鄉財政支出基數高于其他鄉鎮，地稅財政征收超收的市級留存部分全部返還。還根據少數民族人口數量，設立了散居少數民族事業費每年6萬元；設立了散居少數民族教育補助專款每年5萬元；設立民族鄉經濟和社會發展資金每年25萬元，以上設立的資金都隨著市財政的增長而增加。

（三）發展少數民族科技教育文化衛生事業

一是發展少數民族的教育。沔城鎮現有回民初中一所，回民小學一所，共有在校師生近3000人，鎮委、鎮政府通過爭取上級加大投入和整合內部資源來提升民族學校的教學硬件設施，同時不斷提高教學和管理水平。九里鄉有一所回族中學和一所回族小學，義務教育完成率和升學率達到99%以上，中考對少數民族學生有增加5分的優惠。二是積極支持少數民族群眾開展民俗文化活動。沔城回族鎮將“民族”與“民俗”文化活動統一起來，把伊斯蘭“三節”活動的開展與春節文化廟會、元宵燈會等群眾性民俗文化活動放在同等位置，加以保護和開發，組織開展了“民俗文化進校園”活動，讓回族中小學生在過伊斯蘭節日、上民族團結課的同時，積極開展傳統民族體育運動，增進了對不同民族文化認同和理解。九里回族鄉積極推動少數民族傳統體育項目發展，讓體育文化與民族文化結合，并在校園里設置了相關體育課程。

（四）充分尊重少數民族風俗習慣

一是尊重少數民族飲食習慣。為滿足回族等信仰伊斯蘭教群眾清真飲食的問題，沔城回族鎮黨委、政府重點扶持了兩家清真餐館，并對經營困難的清真餐飲業給予政策上的優惠，使得全鎮清真餐飲業有序發展。在九里回族鄉，由財政解決阿訇生活補助每人每月1500元，并將其納入城鎮生活最低生活保障，使他們安心為穆斯林群眾服務。荊門市還給予回民人均200元的肉食補貼，實行了清真牛羊定點屠宰，設立了清真牛羊肉供應點和清真餐館，在有清真飲食習慣的少數民族學校里開設了清真食堂或清真灶。二是尊重少數民族的喪葬習慣。回族世代沿襲“就地土葬，入土為安”的習俗，沔城回族鎮一直沒有一所管理規范的回民公墓，造成了該鎮穆斯林群眾隨處亂埋、管理混亂的后果，鎮黨委、政府已規劃選取一處回民墓地，爭取市直相關部門的支持，擬定建一個占地50畝的回民墓地。鐘祥市在回民比較集中的地方均安排了5-10畝的回民墓地，2014年市政府還撥款20多萬元重修了通往城區回民墓地的道路，并為回民墓地修建了圍墻隔離。

（五）促進民族團結，和諧穩定

為了切實關心少數民族生產生活，引導少數民族開展社會活動，推動少數民族的自我管理，沔城回族鎮組織成立了由穆斯林中有能力、有威望、有奉獻精神的人士組成的民族事務管理委員會，管理少數民族內部的一些事務，協助黨委政府更好地為少數民族群眾服務。九里回族鄉所在的鐘祥市將少數民族常住人口、流動少數民族人口、清真“三食”網點情況、涉及民族因素的矛盾糾紛等民族事務事項納入全市網格化綜合服務管理平臺，并通過村、設區群眾工作中心開設少數民族便民服務窗口，提供計劃生育、子女入學、勞資糾紛、法律援助和政策咨詢等服務，隨時幫助少數民族群眾解難事、辦實事，大大方便了少數民族群眾的生活，增進了民族團結。

二、貫徹實施條例中存在的主要困難和問題

相對于民族地區來說，各級領導對非民族地區的散居少數民族重視程度不夠。少數領導對該工作條例的內容了解不多，對民族工作的艱巨性、長期性和復雜性缺乏足夠的認識，影響了散居少數民族政策法規的貫徹實施。地方落實《湖北省散居少數民族工作條例》的程度不夠，存在將散居少數民族地區與其他普通鄉鎮作同等對待的情況，也存在將回族與漢族完全不作區別對待的情況。

民族鄉（鎮）經濟社會事業發展較慢。散居少數民族地區多地理位置較偏，經濟發展基礎弱。基礎設施建設落后，散雜居民族鄉鎮基礎設施歷史欠賬較多，有些鄉鎮地處偏遠，轄區范圍廣、建設成本高，財政收入少、資金配套難，困難群眾多、資金缺口大，有限的基礎設施投入只能解決一小部分問題，致使其交通運輸、農田水利、金融服務、電力通訊等基礎設施建設水平與蓬勃發展的散雜居民族鄉鎮經濟社會發展總體需求仍不相適應，成為制約散雜居民族鄉鎮經濟社會加快發展的瓶頸。

少數民族發展資金缺乏。雖然近年來，上級政府通過出臺相關政策、傾斜項目、資金支持等方式，不斷加大對少數民族散居地區扶持力度，少數民族生產水平、生活質量都得到很大提高。但是散居少數民族地區發展瓶頸仍然很多，上級政府安排的少數民族發展資金只能對少數民族宗教場所、部分橋梁進行維護整修。而傳承民俗文化，改善基礎設施，培育地方產業，以及少數民族新農村建設、城鎮旅游創建等都需要一定的財力做后盾。

《湖北省散居少數民族工作條例》中存在很多概念性、指導性的條款，比如第二十八條“上級人民政府對長期在民族鄉（鎮）工作的教師、醫生及其他專業人才和技術工人應當給予優惠待遇”，以及關于穆斯林群眾肉食補貼的條款即第三十四條第一款“在有清真飲食習慣的少數民族公民較多的單位，應當設立清真食堂或者清真灶。沒有條件的，應當按照有關規定發放清真伙食補助費。”等都太過抽象，沒有具體的標準或條件，難以落實。

三、貫徹落實條例并對其進行完善的建議

各級政府、黨委及部門要對散居少數民族地區重視起來，提高民族工作能力，充分認識做好散居少數民族工作的重要性和長期性，深入學習和正確貫徹黨的各項民族政策，把握當前散居少數民族工作發展的新形勢新問題，確定明確的目標和任務，并圍繞這些目標不懈努力，通過制定科學合理的措施來實現散居少數民族地區的發展。

加大對散居少數民族地區的幫扶力度。一是加大資金支持力度。希望上級政府增加撥付少數民族發展資金，這樣少數民族地區的經濟社會發展才能有充分的保障。二是加強政策扶持。國家和地方應該出臺一些區別于其他普通鄉鎮的優勢政策，在土地、金融、財政、稅收等方面給予民族企業優待，利于企業發展，并吸引市場主體來此投資。三是發展項目支持。多多引進項目落戶民族鄉鎮，同時民族鄉鎮自身也要努力發展具有“造血”功能的項目，增強其自我發展的能力。

修改《湖北省散居少數民族工作條例》，將難以落實的概念性、指導性條款進一步細化，實化支持舉措或者出臺配套的政策，讓這些規定具有可操作性。如關于給予散居少數民族地區不同于普通地區優惠條件的規定可以具體地給出一個幅度，然后各地區再視各自的情況在這個范圍內因地制宜的采取措施。出臺具體的具有清真飲食習俗的少數民族群眾牛羊肉補貼政策，明確肉食補貼標準等。

參考文獻：

[1]湖北省大幅度提高省級散居少數民族發展資金.http：//www.jsmzzj.gov.cn/art/2015/ 8/5/art_5_168071.html，2015-08-05.

[2]蔣大國.湖北省人大常委會執法檢查組關于檢查散居少數民族法規實施情況的報告——2008年11月26日在湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議上.湖北省人民代表大會常務委員會公報.2008（9）.

[3]楊延昭、楊天荷.散雜居民族鄉鎮發展中的問題與對策研究——以湖北省散雜居民族鄉鎮發展為例.中南民族大學學報（人文社會科學版）.2015（3）.