加強基層公務員職業道德監督體系建設芻議

摘 要 基層公務員是公務員隊伍的主體，直接為人民群眾提供公共服務，因此基層公務員的職業道德水平代表著政府的形象，反映了政府的公共治理能力。建立完善的監督體系是基層公務員職業道德建設的重要內容之一。我國目前已經建立了由內部監督、群眾監督和輿論監督等多種形式組成的監督體系，但全方位、多層次、立體化的監督網絡還沒有形成，因此要進一步加強基層公務員職業道德監督體系建設。

關鍵詞 基層公務員 職業道德 監督

作者簡介：角云飛，中國礦業大學（北京）思想政治教育學院，博士研究生，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.364

基層公務員是公務員隊伍的主體，處在改革發展第一線，是黨和國家方針政策的具體執行者，肩負著直接為人民群眾提供公共服務的重要職責。基層公務員職業道德水平的高低、作風的好壞，關系著政府形象，關系著國家各項事業的發展。建立完善的監督體系是基層公務員職業道德建設的重要內容，是防止基層公務員職業道德失范的關鍵所在。我國已初步形成了由內部監督、群眾監督和輿論監督等多種形式組成的監督體系，在規范公務員的公共行政行為、推進反腐倡廉工作和維護社會穩定等方面，發揮了不可替代的作用。但總體來講，全方位、多層次、立體化的監督網絡還沒有形成，對基層公務員職業道德情況的監督還需要進一步加強。

一、基層公務員職業道德監督體系存在的問題

（一）內部監督主體發揮作用不足

我國各級政府部門中沒有設立專門負責對公務員職業道德情況進行監督的機構，也沒有從事這一工作的專職人員。監察、公務員管理等部門的職責中沒有明確的關于監督公務員職業道德情況的規定，也沒有相關的法律法規和體制機制的保障，因此這些部門對基層公務員職業道德情況的監督很有限且缺乏效力。

黨委、紀委對基層公務員職業道德情況的監督也難以取得滿意效果。黨的十八屆三中全會明確提出了，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度，即“兩個責任”。這項制度明確了黨委和紀委各自承擔的責任，對深入推進黨風廉政建設效果明顯，在加強公務員職業道德建設方面也起到了積極作用。然而，黨委的主體責任雖然加強了基層黨委對基層公務員的管理，但由于基層公務員數量龐大，缺乏常態化的監督方式、完善的監督制度和嚴格的工作紀律，導致目前對基層公務員職業道德情況的監督嚴重不足，甚至衍生出新的職業道德失范和腐敗形式。如縣區公安局的黨委領導數千公安民警，監督管理多采取督導組抽查的方法，即使進行暗訪，派出所、刑警隊等基層單位也往往會提前收到消息，做好應付檢查的準備，督導組一走就一切恢復原樣，基層單位還要給“通風報信”人員和督導組成員一些好處。紀委監督責任的履行對領導崗位公務員的監督作用有目共睹，尤其是十八大以來“老虎蒼蠅一起打”，查出的領導干部違紀違法案件不勝枚舉。但是單從級別來看，道德失范的基層公務員連“蒼蠅”也算不上，基本沒有進入紀委的監督視野，紀委對這一層級監督的力量和作用顯得頗為薄弱。

現階段對基層公務員職業道德情況的監督主要依賴于基層公務員所在單位及上級主管單位。由于基層單位既負責業務管理，又負責隊伍建設，加之重視程度不夠，針對本單位公務員職業道德情況的監督十分乏力。上級主管單位對基層公務員職業道德情況的監督更是鞭長莫及，一些領域和部門的職業道德問題甚至無人問津。只有當基層公務員職業道德失范引起嚴重的社會輿論壓力或不良社會影響時，所在基層單位和上級主管單位才采取事后懲治的措施。在沒有違反法律法規的情況下，由于沒有職業道德管理的相關規定和評價標準，只能依靠黨紀處理，若職業道德失范的基層公務員不是中國共產黨員，則會出現處罰缺乏依據、套用處罰依據的情況。

（二）群眾監督意識不強，渠道不暢

人民群眾對基層公務員職業道德情況沒有形成積極監督的態勢，多抱有“事不關己高高掛起，明知不對少說為佳”的心態。目前，群眾發揮監督作用的案例大部分都是因為當事人的利益受到了侵害，以通過媒體曝光等形式引起上級領導、社會輿論的關注，從最終結果來看，起到了監督基層公務員的作用，但這并不是當事人的主要動機。

由于群眾對基層公務員職業道德情況的監督渠道不暢，群眾監督很難發揮有效的作用。對于基層公務員職業道德情況的監督多是由社會事件引發的討論展開而來，以個體發起監督為主，多采取網絡的渠道表達訴求，沒有發揮常態化、制度化、主動性監督的作用。目前需要規范和引導對基層公務員職業道德情況的群眾監督，改變無序、分散的監督現狀，使群眾監督逐步向著規范化、專業化的方向發展。

（三）新聞媒體難以實施有效監督

我國新聞媒體對公務員職業道德情況的監督沒有相關的法律法規支撐，不能獨立行使監督權利，加之政府信息公開制度有待進一步完善，媒體獲得的政府政務信息存在信息量有限且不及時的問題，導致了新聞媒體對基層公務員職業道德情況的監督效果不理想，與國外的新聞媒體相比，發揮的監督作用明顯不足。

比如，美國的新聞媒體對政府及公務人員的監督作用十分顯著，“水門事件”等都是由媒體曝光的，這與美國《情報自由法案》規定新聞媒體有權揭露公務員的貪污、受賄、以權謀私行為等違法失范問題，政府部門有義務向新聞界提供政府活動的信息，以保障新聞媒體對政府的監督密不可分。

二、完善基層公務員職業道德監督體系的路徑選擇

（一）設置公務員職業道德專職監督機構

進一步加強公務員職業道德監督機構的建設，建立事權統一、權責明確的監督機構，專門負責監督政府各部門公務員的道德情況，從而解決監督主體多元化、職責不明確的問題，并能在一定程度上改善紀委對基層監督不力的現實情況。國家公務員職業道德監督機構應在各級政府設置直屬機構，施行上級部門單獨直接管理下級部門的“垂直管理”領導體制，而不是監督部門目前施行的本級政府和上級部門“雙重”領導體制。該機構應同時負責公務員道德檔案建立、財產申報制度執行等工作。

（二）建立公務員職業道德監督工作人員隊伍

培養公務員職業道德監督工作人員，加強隊伍建設和制度管理，對監督工作人員進行嚴格的、高標準的職業道德教育。作為負責監督公務員職業道德情況的工作人員，由于其特殊的工作性質，只有自身的道德表現優于其他公務員，起到示范作用，才能將監督工作落實到位。

因此對他們進行的教育培養應當嚴于其他公務員，要制定針對監督工作人員的職業道德培養的長期計劃，并在工作實踐中檢驗效果。建立針對監督工作人員的規章制度和工作機制，從制度層面約束監督工作人員的行為，并明確違反規定的懲處辦法，由上級部門或司法部門來執行。

（三）提高群眾對基層公務員職業道德情況的監督意識

人民群眾是監督基層公務員職業道德情況的社會主體，群眾參與的積極性和主動性直接影響監督機制的效能。只有不斷培養群眾的公民意識和公民精神，增強群眾在基層公務員職業道德監督工作中的主人翁意識和責任感，使群眾積極參與到監督中來，才能保障基層公務員職業道德監督體系機能完善，發揮顯著作用。逐步探索建立監督員制度，從人大代表、政協委員和社會各界群眾中選聘一批公務員職業道德社會監督員，積極開展日常監督。通過完善舉報、信訪等方式，為群眾監督基層公務員職業道德情況提供更加便利的渠道，如設立舉報信箱、開通舉報網站和專線電話等。

同時，基層公務員也要轉變思想，正確認識、自覺接受、主動配合群眾的監督，參與營造歡迎監督的社會氛圍。

（四）加強新聞媒體對基層公務員職業道德的監督作用

新聞媒體對基層公務員職業道德情況的監督，主要通過引導社會輿論對基層公務員的行政行為作出價值判斷，借助社會輿論的力量形成壓力，促使基層公務員嚴守職業道德底線，積極地履行自己的道德責任。要完善新聞媒體監督的相關法律規定，以法律的形式明確新聞媒體在發揮監督作用中的權利和義務，強化新聞媒體對基層公務員職業道德情況實施輿論監督的合法性，鼓勵新聞媒體行使監督權利，充分發揮監督作用，促使輿論監督成為規范公務員職業行為的一支獨立的社會力量。進一步為新聞媒體依法行使監督自主權提供有力保障，從而保證輿論監督的客觀公正性與真實性。

（五）進一步完善政務公開制度

政府部門的政務信息公開是保證公共權力在陽光下運行的關鍵制度，為人民群眾了解基層公務員的行為表現和工作成果提供了渠道和依據，也是對基層公務員職業道德情況進行監督的有力抓手。

2008年《政府信息公開條例》頒布，在一定程度上滿足了社會公眾的信息需求，促進了公共行政規范化，使公開理念更加深入人心，也推動了信息公開的機構、制度、渠道等得到了發展。要進一步規范政府信息資料的制作和獲取，分類推進政府信息公開，完善政務公開制度，解決制度執行以來出現的實際問題，確保新聞媒體從政府及時獲得政府活動的各類信息，保障群眾和媒體有效監督基層公務員職業道德情況的渠道。

完善公務員職業道德監督體系，加強對基層公務員職業道德情況的監督，不是一蹴而就、一勞永逸的。要保持監督體系的動態性，使其隨著時代發展而改進，才能收獲良好的監督效果，進一步促進基層公務員職業道德建設工作，使基層公務員成為群眾的道德榜樣，進而通過示范作用帶動全社會整體道德水平的提高。

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