老河口市基層干部職務犯罪情況調(diào)查及預防

摘 要 本文對2012年至2016年6月期間，老河口市人民檢察院查辦的該市基層干部職務犯罪情況做了調(diào)查和統(tǒng)計，總結(jié)出犯罪呈現(xiàn)五大特點，并對職務犯罪發(fā)生的原因進行深入分析；在總結(jié)特點和分析原因的基礎(chǔ)上，探索預防基層干部職務犯罪的策略。

關(guān)鍵詞 基層干部 職務犯罪 老河口市

作者簡介：陳凱蒂，老河口市人民檢察院職務犯罪偵查部，檢察官助理。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.319

一、近幾年老河口市基層干部職務犯罪總體情況及特點

2012至2016年6月，我院共立案查辦老河口市基層干部職務犯罪45件45人，超過立案總數(shù)的70%。其中貪污、賄賂、挪用公款38件38人，瀆職犯罪7件7人。群眾舉報的案件線索及立案查處數(shù)量均呈大幅上升態(tài)勢。

根據(jù)統(tǒng)計分析，老河口市基層干部職務犯罪呈現(xiàn)出以下特點：

（一）犯罪主體多為農(nóng)村基層組織干部及各部門基層派出機構(gòu)工作人員

查辦的45人中，農(nóng)村基層組織干部21人，包括村支部書記/副書記、村委會主任/副主任、村組組長、村會計等；基層派出機構(gòu)工作人員23人，涉及水利、畜牧、糧食、財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、林業(yè)等多個部門。45名涉案人員中，中共黨員35人，占78%。文化程度，大專及以上學歷12人，初中及以下學歷18人，其他15人；被查處時年齡最大者60歲，最小者32歲，平均47歲，50歲以上11人， 40歲以下5人；女性4人，占9%。

（二）腐敗多發(fā)生于國家涉農(nóng)、惠民政策落實“最后一公里”

查辦的45件案件中，大多系國家惠農(nóng)政策中的糧食直補、征地拆遷、退耕還林、能繁種豬等環(huán)節(jié)中干部直接損害農(nóng)民群眾利益，從中謀取私利的行為；而且往往作案時間與國家政策落實時間跨度密切相關(guān)，即所謂的“政策落實到哪，犯罪之手就伸到哪”。

第一種是通過貪污、挪用等方式直接侵占。如2005年老河口市開始執(zhí)行國家糧食補貼，上報種植面積是按以前申報農(nóng)業(yè)稅的面積來申報。在開始申報種植面積時，孟樓鎮(zhèn)某村的書記、主任、會計就到其中一人的家中商量事。期間村會計提到今年開始搞糧食直補，國家對種糧給予一定的補助，每人可以多報一點面積，多領(lǐng)點補助。村書記、村主任都表示同意。村會計提議多報25畝面積多領(lǐng)幾百元錢，村書記、村主任也同意了。后來每年申報種植面積都是村會計經(jīng)辦。按照孟樓鎮(zhèn)財政所發(fā)放糧食補貼明細上面的數(shù)字，從2005年至2009年，三人共套取國家糧食直補款約15000元。（另套取征地補償款29960.00元）

第二種是縱容他人侵占而自己收受賄賂。如2011年春季，某社區(qū)畜牧獸醫(yī)服務中心主任，按照市財政局、畜牧獸醫(yī)局關(guān)于發(fā)放2011能繁母豬補貼工作要求，負責轄區(qū)內(nèi)生豬養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)能繁母豬的申報、復核、登記、上報工作。2012年7月至10月，這位主任以彌補單位經(jīng)費不足為名，為謀取私利，在明知生豬養(yǎng)殖戶申報2011年度能繁母豬數(shù)量存在問題的情況下，仍同意他們虛報數(shù)量、套取補貼款。補貼款下發(fā)到養(yǎng)殖戶賬上后，她主動挨家挨戶打電話問錢到帳沒，到帳了就把多的補貼款給她搞點，或者搞點服務費、辛苦費啥的，索取或收受養(yǎng)殖戶的賄賂共計30000元。

第三種是縱容他人侵占，存在監(jiān)管不力的瀆職行為。如國務院、省、市政策文件，規(guī)定了“尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現(xiàn)錢糧補助政策的范圍”、“堅決禁止大戶和國家干部大面積承包尚未承包到戶及休耕的坡耕地實行退耕還林，以套取國家錢糧補助，防止退耕還林工程建設(shè)中產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象和出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象。”等內(nèi)容。某鎮(zhèn)林業(yè)管理站站長沒有嚴格按照這些政策文件規(guī)定的內(nèi)容執(zhí)行，致使某些村民甚至國家干部大面積承包土地并套取退耕還林補助資金，造成國家損失1187250元。

（三）多采用欺騙手段，鉆制度漏洞，為小部分人謀取經(jīng)濟性利益

不管是套取惠農(nóng)補貼資金，還是違法建筑小產(chǎn)權(quán)房，這些犯罪行為都需要通過作假的方式，偽造證件，偽造數(shù)據(jù)，偽造簽名，無外乎一個“騙”字，欺上瞞下。按規(guī)定，農(nóng)村村民自建房，使用農(nóng)用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地（建設(shè)用地）的每戶不得超過200平方米。在建房高度上，根據(jù)老河口市自身情況，不得超過三層。我院在查處某鎮(zhèn)某村違法建房案件過程中，發(fā)現(xiàn)國土、規(guī)劃、城建等部門忽視宅基地建設(shè)中對面積和層高的規(guī)定，違規(guī)給他人超面積、超層高批準建房用地，甚至有很多主管部門工作人員為建房者出謀劃策或者建房者主動與主管部門勾結(jié)為其獻策：以購房者的身份信息騙取宅基地申請，將大面積的建房用地分攤到購房戶名下報請審批，從形式上騙得上級主管部門和領(lǐng)導的批準，以此達到審批材料符合法律規(guī)定和要求的目的。

（四）窩案串案比例居高不下需引起重視

被查處的45人中，有37人都涉及到窩案、串案。每年我院查處窩案串案的數(shù)量都在當年立辦案件總數(shù)的50%以上，比例居高不下，越到基層比例越高。這與基層干部個人權(quán)力不大有關(guān)，他們往往需要借助他人的力量才能達到犯罪目的；基層干部往往又是本地人，沒有任職回避制度的限制，在當?shù)赜H戚朋友眾多，人脈關(guān)系扎實，這樣更容易形成利益共同體，分工合作，共同實施犯罪。共同犯罪的一大好處就在于分散了風險，隱蔽性更強。殊不知，抱團作案確實容易，但利益集團中只要一部分人被抓住，其他的人也會很容易被揪出來。“鐵哥們把鐵哥們送進了鐵籠子”。

（五）個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村或者單位存在屢禁不止、屢教不改的嚴重問題

可以說，我院近幾年查處的職務犯罪幾乎涉及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年都有基層干部被抓，每年被抓的人數(shù)和比例都不曾下降；有些單位或其主管部門，在已經(jīng)被檢察機關(guān)查處職務犯罪的情況下，依舊屢禁不止、屢教不改；甚至極個別的村或者單位，上一屆的班子成員因為腐敗落馬，下一屆班子依然不吸取教訓接著犯。

二、基層干部發(fā)生職務犯罪的原因所在

（一）對可能誘發(fā)職務犯罪的傾向性、苗頭性問題不重視

任何腐敗發(fā)生都不是沒有一點征兆的。一個人最后走向犯罪道路，必定與他早期的消極心理有關(guān)，如癡迷于享樂、貪圖金錢利益、熱衷于爭權(quán)奪勢。對于基層干部而言，大多數(shù)是占小便宜、企圖不勞而獲的心理作祟。基層干部職位低、待遇低但工作任務重，有的人就容易心理不平衡，認為自己出力不討好，還不如謀點實惠的。但想掙錢，種地，太累，辭職做生意，風險大容易虧損，只有國家下發(fā)點資金的時候來錢最快最輕松，虛報幾個人頭、做點假賬就能糊弄過去，有便宜不占白不占。小心思、小念頭、小聰明積累起來就成了犯罪動機，罪惡之手將他推向牢獄。有的單位領(lǐng)導或同事發(fā)現(xiàn)干部暴露出來問題，礙于上下級或同事之間的情面，或者事不關(guān)己高高掛起，不提醒，不糾正，審計、紀檢、檢察機關(guān)來調(diào)查的時候還幫忙打掩護，只想著隱瞞而不去正面面對，結(jié)果問題越來越大。傷口都是越掩蓋越腐爛，只有敢于把傷口暴露出來，忍著一時的疼痛把腐肉剜掉，才能長出健康的皮肉。

（二）對已發(fā)生的職務犯罪及后續(xù)整改工作不重視

發(fā)生職務犯罪是我們都不愿意看到的，但這并不是最可怕的，更可怕的是血淋淋的教訓擺在面前還不知道引以為戒，大有不撞南墻不回頭的自信心。說是自信心，其實是僥幸心理，沒發(fā)生到自己身上感覺不到疼。查處一起犯罪，實際上是為了督促涉案單位及相關(guān)主管部門高度警惕，及時排查自身在管理上還有哪些缺陷，盡早完善。檢察機關(guān)也不斷地通過告誡和檢察建議的形式幫助相關(guān)單位整改。絕大多數(shù)單位都能重視起來，極少數(shù)的單位把檢察機關(guān)的警告當耳旁風，把檢察建議當無用的紙，回復的時候照著抄，整改的時候敷衍了事，結(jié)果問題沒解決，腐敗犯罪過幾年接著出現(xiàn)。

（三）對日常性學習教育不重視

一是不重視思想政治學習教育。這幾年的群眾路線、三嚴三實、兩學一做等一系列的教育活動，教育的范圍、力度、深度在一步步加大，黨紀國法作出修改，反腐倡廉的力度前所未有，各部門從上到下也都組織干部進行集中學習。可千叮嚀萬囑咐，還是有人不當回事，學習的時候打瞌睡開小差，寫心得體會的時候照著抄交差即可，接受完教育依然我行我素，走形式卻不走心。二是不重視法律意識培養(yǎng)。犯罪嫌疑人在狡辯的時候說的最多就是“我不懂法，我沒學過法律”，在認罪伏法、懺悔的時候說的最多的也是“后悔當初沒有好好學過法律”。可是：其一，法律制裁并不會因為你不知道法、不懂法就手軟。其二，沒有專門學過法不要緊，但是最起碼的什么事該做不該做應當知道。打比方說，放在別人腰包里的錢，你擅自拿過來據(jù)為己有的行為叫做盜竊，同理，屬于公家的錢，擅自拿過來據(jù)為己有的行為也是盜竊，只不過刑法給國家工作人員偷公家的財產(chǎn)的行為特殊規(guī)定為貪污（非國家工作人員叫職務侵占）。其三，更何況有很多干部不是不懂法，而是不守法，知法犯法，敬畏法律的意識極為淡漠，無視、蔑視法律政策規(guī)定，以為自己的權(quán)力大于一切，面對法律紀律的懲罰的時候才認識到自己的愚昧。

（四）在監(jiān)督管理方面存在缺失

主要表現(xiàn)為，一是政策政出多門留下漏洞。如從近幾年湖北省出臺的糧食直補、農(nóng)資綜合直補及五項良種補助政策的文號看，就有省政府、省財政廳商貿(mào)處、省財政廳農(nóng)業(yè)處、省農(nóng)業(yè)廳種植業(yè)處、省農(nóng)業(yè)廳計財處等部門發(fā)文，且規(guī)定的補助依據(jù)也不統(tǒng)一，有的按當年農(nóng)戶實際種植面積發(fā)放（即各項良種補助），有的按上年農(nóng)戶實際種植面積發(fā)放（即糧食直補和綜合直補），且相關(guān)發(fā)放管理政策中的具體規(guī)定缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，造成政策在前后銜接、監(jiān)管落實等方面出現(xiàn)一系列問題。二是政策可操作性不強。如核定農(nóng)戶種植補助農(nóng)作物的品種存在較大難度。受利益驅(qū)動，農(nóng)戶在申報補助農(nóng)作物品種時，會權(quán)衡一下報哪一品種獲得的補貼最多。因此有部分農(nóng)戶不是按實際種植的農(nóng)作物品種上報，而是按能獲得補貼最多的農(nóng)作物補貼品種上報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為監(jiān)管機構(gòu)也沒有足夠的時間和精力逐戶逐田塊的進行核查，存在著漏洞。三是農(nóng)村土地經(jīng)營有新變化，補貼對象難以確定。當前老河口市主要有兩種農(nóng)村土地經(jīng)營模式：一種是農(nóng)民按《土地承包經(jīng)營權(quán)證》確認承包的土地上親自種植農(nóng)作物；一種是部分有承包權(quán)的農(nóng)民將承包的土地以口頭或書面形式轉(zhuǎn)包或委托他人種植農(nóng)作物。現(xiàn)行對種田農(nóng)民的三大類補貼政策，都規(guī)定按種田農(nóng)民補貼作物的實際種植面積發(fā)放補貼，但這些政策卻與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)之間存在沖突。對此基層財政部門在把握標準時處于兩難境地。四是政策宣傳不到位，信息公開不夠，群眾獲取信息不對稱。由于當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基本公共服務設(shè)施落后，在政策出臺及貫徹落實過程中，至多是村干部通過參加一定的會議有所了解，而大多數(shù)農(nóng)民只知道辦理一本通、一卡通用于領(lǐng)取補助款，關(guān)于補助款的性質(zhì)、發(fā)放對象、標準、時間、核定監(jiān)督的程序等等都不清楚，干部說什么就是什么，無力對干部虛報、騙取行為進行監(jiān)督；資金信息資料保存不善，缺少統(tǒng)計、整理，歸檔不及時、無條理，導致信息本身不完整，而有的干部又故意遮遮掩掩，將信息完全隱瞞或者半公開，監(jiān)管部門和群眾都無法掌握真正情況，給少數(shù)覺悟不高的干部留下了渾水摸魚的可乘之機；甚至更嚴重的是少數(shù)群眾唯利是圖，與干部沆瀣一氣，都想從國家涉農(nóng)惠民政策中分一杯羹，放任甚至幫助實施犯罪，社會風氣從基層開始腐敗，形成惡性循環(huán)。

三、如何預防職務犯罪

（一）要抓教育

教育不是為了總結(jié)、走過場、評先進。教育實際上是保護我們干部不走歧路，保護我們單位不出錯誤的最廉價卻最有效的方式，教育要走心。要真正重視教育的治本的作用；學習者要端正接受教育的目的，學要有所得，要有所改變和進步；教育者、組織者更要守誠信、做表率，不能臺上叫人遵紀守法，臺下自己亂紀違法。

（二）要抓制度

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里才能受約束。前面提到過有的政策在落實過程中確實操作困難，有的單位也確實制度不夠完善。制度不完善不要緊，關(guān)鍵是要及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保證以后不會出問題。政策政出多門、標準不一，我們基層單位可以在不超越、不改變、不偏離法律規(guī)定和上級要求的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的、更符合實際的操作方法。制度制定出來關(guān)鍵在于落實，回復紀檢、檢察機關(guān)的整改報告可以粗糙，但具體到落實不可以馬虎，不然也只是自欺欺人而已。

（三）要抓監(jiān)督

人非圣人，需要監(jiān)督，監(jiān)督不是與誰過不去，而是最好的關(guān)心和愛護。事后監(jiān)督，成本高，代價大，效果差，即便亡羊補牢，總歸是造成了嚴重經(jīng)濟損失和政治影響。如果將監(jiān)督的“關(guān)口”前移，強化事前、事中監(jiān)督，提前介入到政策落實全過程、政務公開全過程，主動開展職務犯罪風險點排查防控，針對可能發(fā)生和正在發(fā)生的違紀違法行為，及時采取措施加以預防和制止，將權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運行，使人民能夠更為充分和有效地進行監(jiān)督。

（四）要抓辦案

如果真有不見棺材不落淚的人，別的辦法都不行，就只有辦案來解決。打擊是最有效的預防，懲治是最后的、最底線的手段，走到這一步，也絕對沒有再談條件的余地。

羅馬人凱撒大帝在世時威震歐亞非大陸，他在臨終時告訴侍者：“請把我的手放在棺材外面，讓世人看看，偉大如我凱撒者，死后也是兩手空空”，真是赤條條來去無牽掛。俗話說，日食三餐，夜宿七尺，守住清泉常有水喝。人不能把金錢帶進墳墓，金錢卻能把人送進監(jiān)獄。作為國家干部，黨和政府給予的待遇足可以讓我們衣食無憂，依靠合法的收入完全能夠過上體面生活，因而要清清白白、坦坦蕩蕩，珍惜平凡生活，摒棄非分之念。少點觥籌交錯，多點淡然之心。不要看到別人錢袋子鼓了、官做大了，自己心理不平衡，過于看重金錢，耐不住寂寞、經(jīng)不起誘惑，就碰了“紅線”，越了“底線”，倒在了人生的“高壓線”上，悔之晩矣。