以法治提高西部地區環境保護實效

宋旭平++朱妍

【摘要】西部少數民族地區環境保護立法存在法律基礎薄弱、執法力度有限等問題。筆者提出以科學發展觀、可持續發展為指導思想；貫徹落實環保生態法律法規；完善工作機制，落實責任；加強宣傳教育，提高社會環保意識五大強化西部地區環境保護法律規制的對策建議。

【關鍵詞】西部地區 環境保護 法律規制 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

西部地區生態環境保護法治建設現狀

我國《憲法》第九條規定：“國家保護生態環境系統平衡，維護自然生物物種多樣化。任何組織、個人都不得破壞、損害和侵占自然資源。”憲法第二十六條還規定：“國家維護自然生態環境平衡，防止自然環境被污染和破壞。國家保護森林植被、組織植樹造林。”憲法關于生態環境保護的內容是最高法律效力，其他任何法律、法規都不得與其相抵觸和違背；另外，憲法也為我國開展環境立法、執法等提供了基礎性依據和指導。全國人大及其常務委員會制定的關于環境生態保護的法律。自1989年我國正式頒布實施《環境保護法》后，又先后制定和頒布實施了多部生態環境保護法律法規，比較有代表性的有：1998年頒布實施的《森林法》、《水土保持法》，2000年頒布施行的《大氣污染防治法》、2001年頒布實施的《防沙治沙法》、2002年頒布實施的《草原法》、2004年頒布實施的《土地管理法》、2008年頒布實施的《水污染防治法》等，上述法律位生態環境保護提供了堅實依據。

目前，我國生態環境保護方面的行政法律、規章制度十分多樣化，除此之外還有500多項保護標準和細則。其中，重點區域環境保護的有《國家級自然保護區管理實施意見》，《國務院辦公廳關于加強自然保護區生態環境保護的通知》等；生物多樣化保護的有《國務院關于印發<全國生物物種多樣化保護與發展規劃>的通知》等。

近年來，我國加強了國際環境保護合作，先后簽訂和加入了《巴塞爾公約修正案》、《生物物種保護特赫拉議定書》、《京都議定書》、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等多個國際性環境保護公約。除此之外，我國還與多個國家簽訂了環境保護合作協議或備忘錄。上述環境保護公約在我國生態環境保護法律體系中占據了越來越重要的地位。

西部少數民族地區生態環境保護立法存在的問題

隨著西部大開發戰略的不斷深入推進，我國西部地區生態環境保護壓力不斷加劇。從當前西部地區環境保護立法現狀來看，有的法律、條例已落后于社會經濟發展，生態環境保護法律依據缺失的情況日益嚴重，嚴重制約了地方環境保護工作正常開展。

西部地區環境保護立法滯后，社會環境保護意識淡薄，法律基礎薄弱。西部地區經濟發展水平偏低、平均文化程度不高，這是影響環境保護立法實施的重要阻力之一。為了解決基本生存問題，人們習慣了向大自然索取各種物資，傳統靠山吃山、靠水吃水的生產生活方式不利于生態環境保護。教育水平偏低嚴重限制了社會環保意識的提高，也不利于環境立法宣傳和教育。部分企業為了追求經濟利潤最大化目標，短期經營行為突出，不注重環境保護。

西部少數民族地區生態環境保護立法執法力度有限，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象較為突出。在實際中，生態環境保護法律貫徹落實不到位的情況較為突出。環境保護主管部門執法不嚴、有法不依的問題比較嚴重，對污染企業關閉、整頓、打擊力度不大，監管缺位。地方政府為了促進本地經濟發展，忽視自然資源保護規律和法律規定，盲目引進各種工業項目，對企業環保資質缺乏嚴格把關，犧牲環境換取經濟發展的情況比較突出。個別政府部門自然資源和環境保護法律意識不強，加上缺乏專業的法律和生態環境管理人才，不能正確處理好生態保護與經濟發展之間的關系。

西部少數民族地區環境立法與社會經濟可持續發展相脫節。當前我國實行的《中華人民共和國民族區域自治法》并沒有明確可持續發展戰略作為少數民族地區自然資源保護指導思想的地位，現行生態環境保護立法主要側重于當代人發展訴求，對后代子孫的發展訴求缺乏深入考慮。西部少數民族地區制定的關于自然資源和環境保護法律和條例存在配套不完善的問題，與當前自然環境保護工作、社會發展脫節，沒有發揮更大的作用。

加強西部地區生態環境保護法治建設的建議

在生態環境保護法中堅持以科學發展觀、可持續發展思想為指導思想。首先，西部地區生態環境保護具有十分突出的意義和作用，在實行西部大開發戰略過程中，不能再走“先污染后治理”的老路，必須要走環境保護與經濟發展并重的發展道路。其次，西部地區進行綠色GDP試點可以為其他地區提供寶貴的經驗借鑒，我們要認識到綠色GDP背后的深遠意義，并看到其長期發展要求。再次，為頂層政策設計提供參考依據。在西部地區進行綠色GDP試點，需要頂層制度設計。如果只是由某一個職能部門推動這項工作，這可能會使試點工作陷入到無以為繼的困境當中。而如果能夠提升到政府決策層面，從西部大開發戰略角度考慮和統籌，則許多現實困難和阻力可以迎刃而解。最后，在西部地區進行綠色GDP試點工作，可以緩解地方政府GDP指標壓力。在降低GDP指標考核要求的情況下，地方政府可以有更多的動力參與環境保護，為貫徹落實環境保護法律創造有利條件。

貫徹落實環境保護生態法律法規。在現行環境保護立法中，有一個預防性法律應該引起更多的重視，這就是《環境影響評價法》。2002年，全國人大通過的《環境影響評價法》第二條明確規定：“本法所指的環境影響評價，是指經濟發展和建設項目實施對生態環境可能造成的影響和后果進行分析、預測和評估，提出有針對性的預防措施和應對策略，并對實施效果進行評估的方法與制度總和。”該部法律從經濟發展決策角度出發考慮自然環境保護問題，從項目立項、評估到實施進行全面評估，意味著我國環境保護立法走向了一個新的臺階。可以說，《環境影響評價法》為從源頭上預防和治理環境污染問題奠定了法律基礎。實際上，生態環境保護要收到實效，必須要從源頭上抓起才能夠實現。在開展生態環境執法過程中，我們要強化立法、守法和執法觀念，要充分運用法律加強保護工作，這也是本法主要起作用的地方。

完善工作機制，落實責任。在當前環境保護工作形勢下，必須要堅持主管與協管相結合的工作體制，這是現實情況決定的。但在具體實施過程中，要明確相關部門職責，科學分工，確保權責一致。在開展環保工作執法時，要保證環境保護法律貫徹落實，協調不同執法主體之間的關系，避免推諉。因此，建立以環保部門為主的工作協調機制比較合理。在開展環境保護立法過程中，要充分調動地方政府和中央部委參與的積極性，為開展生態環境保護工作爭取更多的支持。筆者認為，在當前環境保護工作制度下，要借鑒農業部之前成立草原監理中心的經驗，成立更高級別的環境保護協調機構，充分調動各方面環境保護資源和力量。

加強宣傳教育，提高社會環保意識。要保證生態環境保護法貫徹落實，必須要發動廣大群眾積極參與，切實提高社會環保意識。只有提高全社會生態環境保護法律意識，才能夠夯實環境保護基礎。可以從以下兩個方面著手：一是切實提高廣大群眾環境保護法律意識，二是引導普通民眾利用法律武器保護生態環境。

（作者單位：西南石油大學法學院）

【參考文獻】

①蘭香：《環境刑法》，北京：中國林業出版社，2004年。

②徐中起，游志能：《我國西部地區生態環境保護法制研究》，《中央民族大學學報》，2009年第4期。

責編/王坤娜 美編/楊玲玲