公共住房保障中如何強化政府責任

鄭鑫

【摘要】住房是人類生存發展的基本條件，住房權也成為人的基本權利之一。但在市場經濟時代，住房的公共產品屬性被忽視，住房分配過分商品化導致房價快速攀升，社會低收入群體的住房權得不到保障，也加劇了社會矛盾。為此公共住房保障政策應運而生，但由于政府在公共住房保障中責任定位的失誤，導致我國的公共住房體系并沒有很好地解決中低收入家庭的住房問題。所以，我國政府還需要重新思考在公共住房保障中應擔負的責任，多渠道干預住房市場，保障廣大群眾的住房權。

【關鍵詞】住房保障 政府責任 住房權 反思 【中圖分類號】D6 【文獻標識】A

公共住房保障的產生背景及內涵

在經濟發達的資本主義國家，他們的住房并非都是商品性的，其中必然存在一部分福利性質的住房用以提供給中低收入者，只是各國所提供的福利性住房比例高低不同。而且不論一個國家處于何種發展階段，它的社會中總會存在缺乏支付能力的低收入家庭，政府為了保障社會的公平性，就有責任為其提供最為基本的住房保障。

政府擔負有提供社會保障的職責，而且要盡量降低住房價格變動對社會穩定的影響，這也要求它為社會中低收入者提供相應的住房保障。由此可見，構建公共住房保障制度，并非單純是為了保障中低收入者的生存權與發展權，這對社會其他群體的福利最大化也有重要影響。政府為社會中低收入者提供住房保障是完善社會保障體系的一部分。政府一般從兩個方面來實現這一職能：一是制定有關住房發展的專門規劃，如針對中低收入者制定保障性住房建設規劃；二是直接為中低收入者提供住房供應或者給予住房補貼，政府將滿足中低收入者的住房需求看作是社會發展的目標之一，并采取直接干預的手段實現這一目標。政府是社會保障制度建設的主要責任主體，住房保障也便成為政府的重要工作內容。進行保障性住房建設的主要目的是實現人的基本權利和維護社會的公平，政府的屬性決定了必須由其來承擔這一責任。而且與其他產品相比，保障性住房建設需要大規模的資金投入，并協調各方資源，這很難依靠社會團體或某一階層來獨自完成，只有政府具備條件完成這一任務。公共住房保障建設程序較為復雜，要想項目順利實施，還需要依靠政府的權威以及它的統籌規劃能力。

建設公共保障住房的目標是滿足社會中低收入家庭的基本居住權。在市場經濟運行中，市場規律起到主要的調節作用，具體到住房市場，市場規律也能夠以較高的效率調動住房資源的配置，但住房產品本身不同于一般商品，而且市場規律也存在失靈的可能，加之社會的中低收入階層基本沒有住房支付能力，如果依靠市場機制，這部分群體的住房權便難以實現，所以政府必須介入住房市場進行干預，解決或改善社會中低收入群體的住房問題。由此可見，在住房市場中，需要市場規律與政府的雙重調控，前者優化住房資源的效率，而后者保障中低收入家庭的基本居住權，促進社會公平。

要確保住房保障制度順利實施必須為其提供法律保障。公共住房保障政策實施過程中必然要牽扯諸多利益群體，如果沒有法律保障，政策可能很難得到落實。法律應該明確住房保障的對象以及保障內容，對保障對象的進入與退出有細致的規定，相關法律還應規范公共住房保障各個環節程序的正確性，確保住房保障政策規范化運行。

我國政府住房保障責任的內容

住房是人獲得生存發展的基本保障，但在市場化條件下，個體只有經濟條件達到一定程度時才能夠購買住房。在此背景下，政府的調節就十分重要，這是政府履行保護公民居住權責任的重要表現。

首先，政府在住房保障中負有法律保障責任。住房權是社會個體的基本人權，關系到一個人的生存質量與發展條件。一個社會的住房問題不可能完全靠經濟來解決，即便經濟發展水平再高，若無先進的住房調節政策，也無法解決社會的住房問題。但先進的住房政策措施要想得到貫徹落實，還需要國家通過實施具有強制性的法律來推動。因此政府作為國家的行政機關也需要盡快推動住房保障法律的制定與實施。

其次，政府在公共住房保障中需要承擔財政支持責任。部分社會個體難以實現住房權的一個根本原因在于收入低。為此政府必須提供公共住房保障政策以減輕中低收入者購房上的經濟壓力。而公共住房保障是滿足中低收入者住房權的措施，但是由于這一系統較為龐大，運行過程中除了國家財政的支持以外，還需要土地投入，必要的土地劃撥無疑能夠降低公共住房的建設成本，這樣也能讓中低收入者獲得住房保障。

再次，政府還有組織安排的責任。住房保障措施要想得以實現還需要有一套健全的組織體系，它是運行各種住房保障措施的主體，并負責各種住房政策的擬定，確保住房保障政策能夠得到貫徹落實也是政府的責任之一。

最后，政府還要落實住房保障監管責任。任何政策制度的運行都需要有一套監管體系，公共住房保障也是如此。因此，要想真正讓公共住房保障政策獲得貫徹，避免住房保障措施偏離目標，政府必須建立起監管機制，確保公共住房保障在規劃、具體實施以及后期管理等各個階段都受到監管。

域外公共住房保障的政府責任及其啟示

盡管國外各國公共住房保障制度的建設時間、保障方式等有所不同，但各國政府在其中擔負的責任還是有諸多共同之處，這對我國公共住房保障體系建設中政府責任的承擔也有一定啟示意義。首先，政府主要是向低收入群體提供住房保障責任。如美國根據社會群體的收入不同而制定不同的住房政策，對中等收入者，政府提供公共住房，而對高收入者，則由市場提供商品房。

其次，是政府在履行責任的方式上有直接與間接兩種形式。前者主要表現為直接為中低收入者提供各類公共住房或制定住房補助政策。如德國建設了大量的廉租房，日本向中低收入者提供公營住宅，美國針對中低收入家庭提供了低租金的公共住房，并出臺了修繕補貼、住房券等政策。間接形式主要是指政府通過稅收、金融等手段來履行公共住房保障責任。如德國政府向承攬公共經濟適用住房建設的開發商出臺了相應的稅收優惠、免息貸款以及財政補貼等政策，這類住房建成后需按照一定價格標準進行出租，而不受市場住房價格變化的影響，從而減輕中低收入家庭的住房支付負擔。最后，發達國家大都將政府的住房保障責任法制化，如美國在公共住房保障方面制定了《國民住房法》等法律，為住房保障政策的貫徹落實提供法律保障。在經濟發展水平提高后，我國也十分重視社會保障工作，并在養老、醫療、教育等方面建成了較為完善的保障體系，但公共住房保障卻一直低于其他社會保障水平。所以，要進一步提升我國公共住房保障水平，可以借鑒西方發達國家的公共住房保障建設經驗。一是明確政府是擔任社會公共住房保障建設的主體；二是政府的公共住房保障要從政策走向法制化；三是政府可以以多元化的方式實現公共住房保障。

政府住房保障責任的完善措施

協調中央與地方的政府住房保障責任。依據權責相一致的原則，中央政府在享有制定住房保障政策權力的同時，也應該承擔一定的住房保障職責。這并非要求中央與地方在權責上保持絕對的對等，而是追求相對的權責對等。目前地方政府財權相對較小，而事權較多，要履行諸多職責，地方政府必須獲得更多的財政來源，這也是其熱衷于供應商品房用地的重要因素之一，通過支持商品房開發，地方政府可以獲取數額巨大的土地出讓金，并提升政績，最終導致地方政府忽視公共住房保障中的政府責任。因此，要解決這一問題，便需要協調中央政府與地方政府在公共住房保障中的責任，具體來說中央政府在保障性住房上應給予地方政府一定的財政支持，在要求地方政府履行責任的同時也要賦予它一定的住房保障權利。二者應該合理劃分住房保障責任，共同承擔保障性住房建設，以保障中低收入者的住房權。

建立住房保障法及配套措施。首先，我國應盡快出臺住房保障法。目前我國在住房保障上僅為一些規章、制度，但這為我國的住房保障法出臺奠定了基礎。在具體的法律制定中，我國一方面可以將國內的住房保障理論研究作為住房保障法的理論參考，另一方面在住房保障法內容上可以借鑒國外經驗。其次，要針對住房保障對象設置管理機制。在我國原本的公共住房保障規定中，外來務工人員以及剛就業的大學生被排除在公共住房保障對象之外，而實際上這部分群體由于收入水平限制，無法解決住房問題。近幾年來，雖然我國擴大了公共住房保障對象，讓更多的中低收入群體享受這一政策，但卻依然沒有出臺較為具體的保障對象標準。這主要是由于我國缺乏家庭收入評價機制，因此缺乏判斷是否屬于中低收入群體的標準。要解決這一問題，我國可以建立起信用機制，對已經獲得保障性住房的家庭或個人的收入進行監控，防止不符合標準的家庭占有公共保障住房資源。此外，我國在住房保障對象管理上還應該與時俱進，利用網絡技術建立起全國聯網的住房保障檔案，讓獲得住房保障的個體或家庭接受社會監督，防止個別官員利用公共保障性住房資源進行尋租。

再次，政府還要擴大住房保障建設的資金來源。我國人口眾多，且中低收入群體占大多數，這意味著我國需要大量建設公共保障性住房，必須有龐大的資金進行支持。但目前我國住房保障建設資金來源主要是財政投入，并不足以支撐起我國龐大的公共住房保障體系，因此必須拓寬資金來源。一是地方政府應將土地出讓的部分資金收入作為住房保障金；二是可以將稅收收入作為住房保障金的一個重要來源渠道；三是作為國企銀行，它在房貸中賺取了巨額利潤，而企業應擔有社會責任，因此它也應該將其中一部分利潤作為住房保障金。

最后，我國應完善住房保障機構。公共住房保障工作是一項重要的民生工程，我國地方政府應該設立專門的機構來落實各種住房保障措施。除此之外，地方政府還應該完善住房保障機制，如在住房政策制定中開展聽證會，讓大眾參與到政策制定中去，這樣住房保障政策才能具備科學性，并有針對性的解決社會群眾的住房問題。

改變政府執政觀念。傳統的以地方經濟發展作為政績衡量標準的考核方式阻礙了公共住房保障政策的落實，并且成為某些政府逃避責任的因素之一。要改變這種狀況，政府必須改變行政理念，重新確立為人民服務的宗旨，只有做到以人為本，才能夠關注社會大眾的住房權實現與否，為人民群眾提供基本的生存與發展條件。具體來說，要想改變行政觀念，還需要變革目前的政績考核方式，將公共住房保障作為重點考核內容，這樣地方政府才有積極性去落實中央制定的各類住房保障政策。

加強對政府住房保障責任的監督。在我國落實公共住房保障政策的實踐中，富人占據了廉租房、經濟適用房資源的新聞并不鮮見，除了是因為政府政策落實過程中存在漏洞以外，更重要的原因在于政府責任缺乏監督體系，這給予了一些違法行政人員權力尋租的空間。因此，要想公共住房保障政策真正服務于中低收入者，必須監督公共住房保障建設的各個環節。首先，要監督政府對公共保障性住房建設用地的供給。必須監督地方政府的土地供應行為，政府應該將提供土地的信息公開，接受社會各界的監督。其次，要對公共保障性住房的建設環節進行監督，政府應提供保障性住房的建設位置及各類相關信息，讓社會大眾及時了解公共保障性住房建設分布情況以及建設進度。最后，要監督政府執行保障性住房環節，主要是要監督政府分配保障性住房的過程，政府需要公布獲得保障性住房的家庭或個體的信息，防止不該享有該政策的家庭或個人占據公共保障性住房資源。此外，在監督主體上，除了各級人大代表外，新聞媒體、社會大眾也都應該積極參與到對政府住房保障責任的監督中來，這既是權利也是責任，只有建立起全面的監督機制，才能夠約束政府權力，督促其履行公共住房保障責任。

（作者為天津大學博士研究生）

責編/王坤娜 美編/楊玲玲