區域經濟合作中政府角色定位

王郁

【摘要】地方政府在區域經濟合作發展中扮演著主導者的角色，但由于我國市場機制尚未十分成熟，區域經濟合作的發展模式也依然處于探索之中，這使得政府在區域經濟合作過程中頻現地方保護主義等行為，這不利于區域經濟合作的廣泛和深入開展。所以規范政府行為對區域經濟合作的發展有重要意義。

【關鍵詞】區域經濟 合作發展 政府行為 改革

【中圖分類號】D053 【文獻標識碼】A

區域經濟合作主要是指區域內的政府、法人、行業協會等組織為了獲得區域內利益的最大化而形成經濟合作協議，搭建相應的經濟合作組織，實現區域內各生產要素的自由流動，促進區域內生產的分工與協作，最終實現利益最優化。理論上來看，區域合作的主體應是具有經濟性的市場主體，如法人、經濟組織、自然人等，但目前在我國的區域經濟合作中，大都是由政府來主導，這一方面能夠加速區域經濟合作的進度，但另一方面政府在這一過程中角色定位也引發爭議，政府在區域經濟合作中該扮演何種角色成為學界關注的問題。

變革政府行為對區域經濟合作發展的意義

首先，變革政府行為是進一步促進區域經濟合作發展的客觀要求。近幾年來，國家十分重視區域經濟合作發展，在黨的十七大報告中多次提及區域經濟合作發展的重要性，認為這一經濟發展模式是我國經濟社會實現持續發展、協調發展的重要途徑，同時還提及發展區域經濟能夠突破行政區劃的界限，引導各種生產要素跨地區流動，形成區域內的經濟圈。

其次，變革政府行為是深化行政體制改革、推進區域合作的內在要求。行政體制改革是我國政治體制改革的重要內容，自改革開放后，我國一直在不斷推進政企分開、政事分開以及政資分開，這些行政改革舉措推動政府角色轉變，使之在區域經濟合作中主要扮演宏觀調控的角色，而非具體的參與者。要想深化區域經濟合作，政府應主要為區域合作提供更好的公共管理和服務，為區域市場發展營造公平的競爭環境，消除區域合作中的體制性障礙，讓市場在區域經濟合作發展中起到主導作用。

最后，經濟全球化的不斷發展要求區域經濟合作中要不斷進行政府行為變革。經濟全球化帶來了市場經濟的全球化，市場機制獲得更大的擴展空間，這也意味著政府治理的對象將更具流動性、多樣性和復雜性。尤其是在我國加入WTO后，區域內的經濟也擁有了更多合作機遇，加之生產力水平的提高，一些行業在當地出現產能過剩現象，企業迫切希望擴大市場空間，實現區域合作成為解決這一問題的途徑之一。面對社會經濟環境的變化，政府需要轉變自身職能，為區域產業集聚、參與全球化提供服務。

區域經濟合作中政府行為現狀及原因分析

政府在區域經濟合作中的行為現狀。在區域經濟合作發展初期，政府的倡導與組織起到了快速推動區域合作的目的，但在這一發展過程中，一些地方政府的不當行為也阻礙了區域經濟合作的發展，這主要表現在三個方面：首先是一些政府存在行政性壟斷行為，這主要是指包括行政機關在內的各種具有公共事務管理行政權的組織濫用權力，以達到排除競爭的目的，實現地區內的壟斷。其次是惡性競爭行為。盡管區域經濟合作中，地方政府間應以合作為主，但從行政區劃、財稅體系等方面看，地方政府依然是一個獨立主體，必須考慮本地經濟發展的狀況，而且這也與地方主政官員的政績掛鉤，所以地方間的競爭性動機大于合作性動機，這為區域地方政府間的惡性競爭埋下隱患。最后，區域經濟合作中存在重復建設的行為。地方政府官員為了在短期內獲取政績或追求財政收入的最大化，而熱衷開發一些周期短、利潤大的項目，但實際上這些項目在區域內已經存在，并能夠滿足區域發展需求，所以這種重復建設不僅造成資源浪費，而且造成區域內的產業結構同質化，失去了資源互補、進行合作的空間，這背離了區域經濟合作促進區域內資源優化配置的初衷。

地方政府不當行為的原因分析。首先，地方政府的合作協議流于形式，也沒有建立起健全的合作機制。一般來說，地方在實施區域經濟合作時都會形成一定的合作協議，明確合作雙方或多方的合作領域、各方的職責和分工等，這些合作協議主要是起到規范合作、促進合作順利開展的作用。但從區域經濟合作發展的實踐來看，盡管很多地方政府間簽訂了相關協議，卻并沒有積極貫徹落實，而且由于缺乏完善的合作機制，當一方出現違約行為后，另一方卻無法對其進行責任追究。其次，目前我國實施的財稅體制也不利于區域經濟合作的發展。我國實施分稅制改革后，地方政府有了獨立財權，這使之在區域內迅速成為一個權力主體，地方政府為了擴大財權而積極追求當地經濟規模的擴張，這也成為地方政府做出行政壟斷行為、保護地方經濟行為的動機。最后，我國的《反壟斷法》難以規制行政性壟斷。我國2008年正式出臺實施了《反壟斷法》，其中對行政性壟斷有所規定，要求其不得利用行政權力來做出限制競爭、排除競爭的行為。但在現實實踐中卻很少出現地方政府官員因行政性壟斷而受處分的案例，不論是上級機關還是反壟斷機構往往會從政府本位出發來看待地方政府的行政性壟斷行為，很少對其進行實質性的懲罰，這反而間接縱容了地方政府的這種行為，難以為區域經濟合作的開展創造良好環境。

適應區域經濟合作發展的政府改革路徑

提升政府的宏觀調控能力，建設有限型政府。從促進經濟發展的角度看，現代政府應是有限政府，這并非是要削弱政府的權力，而是讓政府將有限的精力集中于宏觀調控，這樣的政府在公共管理上更有效率。所以，在區域經濟合作發展中，地方政府也要適當放權，逐步退出微觀領域的經濟管理，將主要精力放到區域宏觀經濟調控上，如對區域經濟合作發展進行統籌規劃等。

強化政府服務職能，建設服務型政府。建設服務型政府的提出是對政府管理本質的回歸，也對政府管理方式提出了新的要求。在建設服務型政府中，關鍵是要處理好政府、市場以及企業三者之間的關系，政府不能過度介入市場與企業管理，而是要適當放權，使得市場、企業按照市場規律進行運行，實現自然的優勝劣汰，這也有利于區域內的資源優化配置。政府應從繁碎的具體市場事務中脫身，將精力集中在區域內的經濟宏觀調控，不斷完善區域內的基礎設施建設，把更多的資源投入到社會公益事業，為區域內的企業發展創造良好的外部環境。政府在進行市場宏觀調控時也應有所側重，在目前的區域經濟合作發展背景下，政府可以出臺政策引導區域內發展產業集群，形成資源優勢互補，這樣才能更好地促進區域內經濟合作發展。

政府應更加開放透明，形成開放型政府。開放型政府主要有兩個方面的表現，一個是地域上的開放，一個是政務上的公開。地域上的開放包括對內與對外的開放。在區域經濟合作發展中，地方政府必須樹立大區域觀，對內進行開放，要在政策等方面消除區域內跨行政區的合作壁壘，從而讓區域內各生產要素實現優化配置。對外開放則主要是鼓勵企業“走出去”，要具備國際化的眼光，努力參與到國際競爭中，這也能夠促進地方企業融入國際產業鏈條。政務公開要求政府出臺一定的信息公開辦法，具體應包括政府信息公開的方式、時間、平臺以及不公開信息所應承受的懲罰。在區域經濟合作發展中，信息公開不僅是政務透明、接受公眾監督的一個表現，更能夠促進區域內不同地方信息的交流和溝通，為區域經濟合作中各方利益主體做出決策提供依據，所以政府應該充分利用傳統媒體以及新媒體等各種渠道定期地公布區域內的經濟政策信息。

（作者為中共唐山市委黨校副教授）

【注：本文為“唐山市社區養老模式的調查與建議”研究成果，課題編號：TSSKL2016-0061】

責編/張蕾 美編/楊玲玲