農民專業合作社技術支持法律保障建設

賈少涵++崔嘉欣

【摘要】根據對河北省的實證考察發現，目前我國農民專業合作社技術支持法律保障體系已初步建立，但仍存在立法不周、有法難依、有法不依等問題，必須轉換觀念、提速立法、深化改革、強化主體，把“四個不同步”轉化為“四個同步”。

【關鍵詞】農民專業合作社 技術支持 法律保障 【中圖分類號】D922.4 【文獻標識碼】A

農民專業合作社技術支持法律保障建設的成就

21世紀以來，我國農民專業合作社有長足發展。截至2015年12月，全國登記注冊的農民合作社超過153萬家。河北省登記的農民專業合作社81581家，入社成員546.1萬戶，占全省總農戶的35.2%，農村覆蓋率高達94%。為促進合作社發展，河北省與其他省份一樣，初步建立了比較完整的合作社技術支持體系，并逐步建立了與技術支持體系相對應的法律保障體系。與此同步，河北省已經初步建立了由國家法律法規和該省相關法規共同構成的合作社技術支持的三大法律保護體系：一是總體支持引導方面，包括《農業法》、《農民專業合作社法》、《河北省農民合作社條例》、《河北省科學技術進步條例》等。二是成果研推方面，包括《農業技術推廣法》、《促進科技成果轉化法》等。三是獎勵考評方面，包括《河北省農業技術推廣獎勵辦法實施細則》、《現代農業產業技術體系河北省創新團隊績效考評管理辦法（試行）》。事實證明，合作社技術支持的法律保障體系，對促進合作社技術發展，保障農民利益，促進農民增收，起到了明顯的作用。

農民專業合作社技術支持法律保障建設存在的問題

立法不周，即相應法律規范不健全、不明確。其表現：一是項目上政策支持多而立法支持少。該省有些農技項目每年申報一次，沒有用法律或法規的形式固定下來，缺乏預期性和長遠性。二是支持對象選擇缺乏法律依據。農技支持的對象往往側重于大社而忽略小社，選擇依據是項目結果或經濟效益，缺乏法律依據。 三是缺乏明確的監管責任。《河北省農民合作社條例》第十三條規定，“縣級以上人民政府及其有關部門應當對農民合作社開展信用合作進行指導和監督”。具體由哪個或哪些部門負責指導和監督，沒有明確規定，造成部門之間相互推諉，導致監管缺失和不力狀態。

有法難依，即現有立法因可操作性差而難以實施。其表現，一是《河北省農民合作社條例》規定，人民政府負責農民合作社建設與發展的指導、扶持等。這樣以行政手段為主導，容易忽視農民需求，導致合作社缺乏內在創新能力。二是《河北省農業科技成果轉化資金項目管理辦法》雖具體規定了農轉資金支持的農技成果條件，但是可操作性不強。在筆者的走訪中，多數合作社都提出目前農技項目申請太難，要“托關系、找人脈”，付出成本過高。

有法不依，即一些已出臺的法律法規，在實際工作中未得到切實執行或遵守。例如，《農民專業合作社法》明確規定合作社失去正常運行的條件時應予解散。但為套取農業補貼，該省很多合作社早已符合解散的條件卻依然存在。再如，《河北省農民合作社條例》第十三條規定，“不得改變信用合作資金的農業生產經營用途。農民專業合作社不得吸收存款、發放貸款。”然而，該省曾發生多家合作社以開發農業技術為名，行非法集資之實，甚至發生法定代表人攜款“跑路”事件。

農民專業合作社技術支持法律保障存在問題的原因

存在上述問題的主要原因，是合作社技術支持發展與相應法律建設不同步。具體表現在：第一，農民專業合作社技術支持觀念與市場經濟和依法治國發展進程不同步。在市場經濟和依法治國條件下，要求政府不干預屬于市場行為的合作社技術具體運作。即使有問題，也要求用法律來規范其各個主體及其行為。但一些部門和干部，往往沿襲計劃經濟時期政府為主導，政策至上觀念，過多實行行政干預。

第二，農民專業合作社技術支持體系建設與相應法律保障建設不同步。技術是經濟社會中最活躍的因素，因而技術支持體系也是不斷進步的。但法律則具有天生滯后性。只有當有關事項規定具有普遍性時，才會上升為法律法規。因此，技術支持法律保障的現實需要，與法律保障之間，總會有一段差距。加上我國合作社技術支持體系建設起步較早，相應法律制定較晚，導致其法律保障的滯后性。

第三，農民專業合作社技術支持的發展與法律體制改革進程不同步。合作社技術支持，需要地方根據各自情況，及時制定對象廣泛、項目類型多樣的立法保障。但現有立法體制制約了地方立法。我國《立法法》在2015年3月修改前，只有三類地方城市擁有立法權。在河北省除省政府外，僅有石家莊、唐山和邯鄲三個省轄市擁有立法權。修訂后的《立法法》雖賦予設區市地方立法權，但卻被限制在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護事項，而涉農技術支持立法讓在其范圍之外，造成地方立法滯后。

第四，農民專業合作社技術支持法律建設與主體配置不同步。一是立法和司法人員配置不足。司法部2004年下發的《關于創建規范化司法所工作的意見》明確了鄉鎮、街道司法所要求每個司法所工作人員要達到3人以上。目前，河北全省2243個司法所只有600多個達到要求。二是立法人員知識結構不合理。該立法需要既掌握足夠的法律知識，又懂得農業科技知識的復合型人才。三是合作社社員法律素質較低。農民合作社技術支持法律建設主體的這種低配置，成為有法不依、執法不嚴的主觀原因。

加強農民專業合作社技術支持法律保障的對策建議

上述“四個不同步”，嚴重制約了我國合作社的技術進步及其經濟效益的實現。要解決這些問題，應將“四個不同步”轉變為以下“四個同步”。第一，轉換觀念，樹立農民專業合作社技術支持建設與其法律保障建設同步發展的指導思想。政府不具體介入合作社技術的具體事務和糾紛，將這些事務和糾紛交由市場和法律規范。

第二，提速立法，盡快改變農民專業合作社技術支持法律保障體系建設滯后狀態，實現與合作社技術支持體系同步發展。適時有效立法，及時把內容上成熟穩定、效果得到實踐驗證的支持政策，上升為國家法律或地方性法規或部門規章。完善已有立法，使之更具有可操作性、實用性和協調性。

第三，深化改革，賦予地方政府有關立法權，實現農民專業合作社技術支持發展與其法律保障立法同步跟進。建議把農技支持立法納入設區市立法范圍，為其按照各地情況和農技支持發展需求及時立法提供制度保障。

第四，強化主體，合理配備法律人員，加強立法人員與干部社員素質教育，實現合作社技術支持法律保障主體與法律保障要求同步發展。主要是足額配備涉農法律人員，特別重視錄用有農業專業背景并取得法律職業資格證書的大學生，充實農村法制隊伍。同時，強化對現有立法人員和鄉村干部社員科技與法律素質教育培訓，補上主體素質低下的短板。

（作者分別為河北大學馬克思主義學院博士研究生、河北農業大學人文社會科學學院講師，河北大學歷史學院博士研究生、中央司法警官學院編輯部講師）

【注：本文系河北農業大學社科基金項目課題“河北省農業專業合作社技術支持體系現狀與發展對策”（項目編號：SK201305-3）的研究成果】

【參考文獻】

①《全國農民合作社總數超過153萬家，入社農戶10090萬戶 全國42%的農戶加入了合作社》，天津廣播網，2016年3月27日。

②趙紅梅：《200億元支持河北省新型農業經營主體發展》，《河北日報》，2014年12月18日。

③趙紅梅：《河北：3萬多合作社成現代農業經營主體》，《河北日報》，2013年2月20日。

責編/張蕾 美編/楊玲玲