平衡理念下行政訴訟檢察監督新機制構建

唐文娟

【摘要】隨著司法管理體制和司法權力運行機制的進一步規范，如何在檢察工作實踐中形成多元化的監督格局、實現檢察資源在行政訴訟監督領域的合理配置，行政訴訟檢察監督機制需要被賦予新的內涵，在實體監督與程序監督、審判監督與行政監督、結果監督與行為監督之間尋求平衡。

【關鍵詞】行政訴訟 檢察監督 平衡理念 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

從平衡理念而言，責任及監督構成民主憲政秩序之基本要素，包含有權力劃分和保障理性的任務，行政訴訟檢察監督重要的是整體上達到足夠的監督水平，而不是表示個別監督機制的監督極大化。我國2014年修訂的《行政訴訟法》對檢察機關在整個行政訴訟活動的全程監督職責作出進一步明確。

從救濟到控制：行政訴訟檢察監督的功能延伸

我國行政訴訟法實施以來，檢察機關的行政訴訟檢察權主要以抗訴作為監督方式，通過依法啟動再審程序，督促審判機關自行糾正違法行為。但隨著行政檢察工作的不斷發展和完善，行政訴訟檢察監督在監督范圍、監督對象、監督方式等方面都暴露出諸多缺陷，為適應檢察機關法律監督職能的履職需要，新修訂的《行政訴訟法》調整了檢察機關在法院行政訴訟活動中的全程監督職責，從法律層面為檢察機關的有效履職提供了更為科學完備的依據。為此，行政訴訟檢察監督制度作為行政訴訟程序合法運行和行政訴訟裁判結果實現公正的重要保證，在新的形勢下，檢察機關應依據行政訴訟法以及其他有關法律的規定，基于實現行政訴訟目的的需要，監督功能不應當僅局限于行政訴訟活動本身，而應突破訴訟法律救濟的范圍，在行政行為的監督和控制層面上，體現出訴訟救濟性和行政行為控制性。

訴訟救濟功能是由檢察機關的法律性質所決定的，《憲法》第129條和第131條明確規定了人民檢察院的地位和職權，指出檢察院是我國的法律監督機關，獨立行使檢察權，通過提起訴訟或參與訴訟的方式來監督國家法律的實施。訴訟救濟是行政訴訟制度的基本功能，《行政訴訟法》第93條分別規定了各級人民檢察院的抗訴權和檢察建議權，監督對象是人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，以及可能損害國家利益、社會公共利益的調解書。行政訴訟法對檢察機關抗訴權和檢察建議權的賦予，不僅排除訴訟障礙，為訴訟活動的順利進行提供保障，而且直接對行政相對人提供訴訟救濟，維護其合法權益。

行政行為控制功能是行政訴訟的目的所決定的，新修訂的《行政訴訟法》從三個層面確定了行政訴訟的目的：在審理層面，要保證人民法院對行政案件的公正、及時審理；在救濟層面，要解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益；在監督層面，要監督行政機關行使行政職權的合法性。顯然，這次行政訴訟法的修改，進一步強調了檢察機關對行政機關依法行使行政職權的監督與控制功能，行政訴訟活動也不僅局限于權益救濟范圍，而是通過行政訴訟本身，搭建了審判權、行政權和檢察權互動的橋梁，審判權側重于行政糾紛的解決和相對人合法權益的救濟；檢察權側重于對審判機關和行政機關的雙重監督；行政權在行政訴訟中體現為接受審查和監督。雖然這次行政訴訟法的修改，依然只確立了自然人和社會組織的原告主體資格，未涉及國家機關公權主體的起訴資格，但突出檢察機關對行政機關行政行為的控制功能，對現實中某些行政違法行為的解決，也具有積極意義。當然，在行政訴訟中，檢察機關的監督職能不是通過直接裁決受監督的審判行為和行政行為的合法性實現的，而主要是通過抗訴和檢察建議兩種形式，賦予檢察機關直接或間接參與行政訴訟的可能性資格，以此來保障法院司法裁決行為的公正性和行政機關行政行為的合法性。

從制衡到協調：行政訴訟檢察監督的理念革新

行政法的核心矛盾是行政權與相對方的權利，圍繞這對矛盾，衍生出了行政法的三種基本理念，即管理論、控權論和平衡論。管理論側重于行政權的維護和相對方的管理；控權論側重于行政權的限制和相對方的保護；平衡論倡導公權與私權的雙重制約和相互合作，即“認為行政法應是既制約行政主體濫用行政權、又制約相對方濫用權利，既激勵行政主體積極行政、又激勵相對方積極參與行政的平衡法。”①與之相對應，作為救濟制度存在的行政訴訟法在立法宗旨上也有了不同的功能定位，新的行政訴訟法強調通過司法救濟解決行政爭議以及保護相對人合法權益的功能。就解決行政爭議而言，程序控制、司法控制、軟法控制都是各國在行政領域普遍采取的方法，即面對行政領域的社會沖突也不單從權力對權力制衡的角度采取壓制型的解決措施，而會在引起社會沖突的各方力量對比關系中探尋疏導型的權益協調措施。

行政訴訟檢察監督既是一種實體監督，又是一種程序監督。在行政訴訟中，檢察機關監督行政裁判是否正確是其實體意義上監督權的體現，監督行政訴訟過程是否合法是其程序意義上監督權的體現。實體監督和程序監督的平衡體現了行政訴訟檢察監督的獨有價值，即除了體現對人民法院行政審判活動和當事人行政訴訟活動的監督，還體現出檢察權與審判權的聯合，從而對行政權產生制約功能。在監督身份上，檢察機關的身份應確定為訴訟監督人，即檢察監督權既獨立于法院的行政審判權，也獨立于當事人的行政訴訟權；在監督權限上，行政訴訟檢察監督是一種有限監督，檢察機關履行監督職能必須遵循法律規定的手段和程序；在監督性質上，行政訴訟監督是一種專門監督，應體現出檢察和督促的專業優勢。

行政訴訟檢察監督既是一種審判監督，又是一種行政監督。與民事訴訟不同，基于行政訴訟中私權利與公權力的對抗，行政訴訟檢察監督不僅監督人民法院的審判活動，也監督當事人的行政訴訟活動和行政執法活動，而且側重于監督行政主體的行為，包含以下三個方面的內容：一是監督被訴的行政機關是否存在對人民法院公正審理的影響行為，如對行政訴訟的不當干預，或者通過有隸屬關系的行政機關施加影響等；二是監督被訴的行政機關是否履行訴訟義務，如果不履行的，檢察機關有權追究相關責任人的法律責任；三是監督行政工作人員是否存在違法的行政行為，檢察機關通過對法院判決的審查，如果認為需要追究相關行政工作人員法律責任的，啟動追責程序。與行政系統自身的行政監督相比，行政訴訟檢察監督對行政行為的監督制約應保持相應的理性，應遵循行政處理先行原則，在監督權與行政權之間尋求權力制約的平衡。檢察機關既不能代行行政執法權，也不能超越執法管理權，而應立足法律監督定位，通過糾錯建議權、整改建議權和處置建議權等的行使，督促有關行政機關在合理的期限內履行自己的職責或糾正已經發生的行政違法行為。

行政訴訟檢察監督既是一種結果監督，又是一種行為監督。行政訴訟檢察監督體現了全過程性和全方位性，除通過審判監督程序對生效判決、裁定提起抗訴以外，還可以使用檢察建議、檢察意見、糾正違法通知等形式對審判、訴訟、行政執法等活動的相關人員違法行為行使監督權。結果監督與行為監督的平衡體現了實體正義和程序正義統一的價值追求，即在同一訴訟活動中同時實現實體公正與程序公正。檢察機關對生效判決、裁定以及相應調解書主要監督裁判是否符合實體法律規范，結果是否具備可接受性；對審判活動、訴訟活動、行政執法活動主要監督程序本身所體現的正當理性，也包括監督審判人員、訴訟當事人、行政執法人員等個人行為可能對行政訴訟公正性的干預和影響。

從單一到多元：行政訴訟檢察監督新機制構建

明確檢察監督的行政訴訟功能定位。如前所述，行政訴訟檢察監督既具有訴訟救濟功能，又具有行為控制功能，為此，在權力制衡方面，檢察監督既涉及審判權，也涉及行政權。②對審判權的監督，不是由檢察權干預審判，而應充分體現出檢察機關訴訟監督人的身份定位，突出監督的中立性，在訴訟程序維護上，主要是排除訴訟障礙，保證審判人員獨立行使審判權，嚴格依法審理行政案件；在案件審理過程上，主要通過訴訟中的配合與制約，糾正審判偏差，保證公正裁決。對行政權的監督，應圍繞行政訴訟，通過與行政審判形成合力來共同監督行政權力的行使，既包括行政機關在訴訟活動中的行為監督，也包括對行政機關在執行環節的履職監督。

構建行政訴訟檢察監督的多元監督格局。抗訴是行政訴訟檢察監督的主要方式，新修訂的《行政訴訟法》第91條、第93條規定了檢察機關提起抗訴的范圍，涵蓋了行政訴訟立案、審理、執行全過程，從過去偏重于對生效判決一元監督的格局向生效裁判監督、審判人員違法行為監督、執行活動監督的多元化監督格局轉變。可以說，新修訂的《行政訴訟法》為行政訴訟檢察監督的實際運行提供了有力的法律支撐，但在未來的檢察實踐中，多元監督還需要在抗訴與檢察建議的銜接運用、多種監督方式的協調配合等方面進行探索。如再審檢察建議與抗訴的銜接，由于再審檢察建議只是對法院啟動再審程序的建議要求，不具有強制效力，所以應確立后續的監督銜接機制，如果再審檢察建議沒有引起法院啟動再審程序，檢察機關應及時啟動抗訴程序，作為再審檢察建議的進一步監督措施，從而保障檢察監督權的實現；再如提起抗訴的同時，如果發現涉訟的行政機關行為違法，可以向行政機關提出檢察建議，督促行政機關依法行政，形成監督合力。

實現檢察資源在訴訟領域的合理配置。檢察機關的檢察監督體現在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大領域。在刑事訴訟中，由于檢察機關既是訴訟主體又是監督主體，因此檢察資源更多地分配于刑事訴訟領域。現實中，民事訴訟檢察和行政訴訟檢察工作一般合二為一，即檢察機關對民事、行政訴訟檢察的監督工作一般由同一個內設機構進行，從事檢察工作的人員也沒有作民事、行政之區分，從而導致檢察資源在行政訴訟領域的分配相對有限，也導致行政訴訟檢察監督權的行使得不到應有的重視。隨著行政訴訟檢察監督相關立法的完善，在檢察機關內部權力的配置上，應分設民事檢察部門和行政檢察部門，促進行政檢察監督工作的統一性與專業化。

探索行政執法監督與行政訴訟監督的對接機制。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了檢察機關在執法領域對行政機關違法行使職權或行政不作為的督促糾正權，并提出了在訴訟領域探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。當前，我國行政檢察監督工作沒有具體規定監督職權的實現方式和實現程序，也沒有規定檢察機關有權代表國家維護公共利益的行政訴訟主體資格。因此，有必要探索行政執法監督與行政訴訟監督的對接機制。從監督范圍而言，應建立檢察機關主動督促行政機關履行職責的制度，即面對不履行或怠于履行職責的有關行政職能部門，以檢察建議等方式進行直接督促，從而規范行政執法行為，實現事前監督；從監督效果而言，檢察機關在進行行政執法監督的過程中要注重監督實效，尤其在對重點領域，如食品安全、環境衛生、交通水利等領域進行監督時，可以探索建立行政領域的公益訴訟制度，通過賦予檢察機關行政訴訟的原告資格，以維護公共利益為目的，對行政機關的不作為或亂作為提起訴訟，從而督促行政部門依法履職。

（作者為成都大學政治學院副教授）

【參考文獻】

①章劍生：《現代行政法專題》，北京：清華大學出版社，2014年，第16頁。

②田凱：《初論<人民檢察院組織法>修改與行政檢察制度的建立》，《公民與法》（法學版），2014年第4期，第2頁。

責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲