國庫集中支付制度執行中存在的問題及對策研究

林建飛

摘 要：國庫集中支付制度改革是我國財稅管理體制改革工作的重中之重，是加強財政資金監督管理的重要環節，國庫集中支付制度對預算單位財務管理具有重要影響。通過分析國庫集中支付制度在執行過程中存在的問題，提出進一步促進國庫集中支付制度不斷完善的相關建議和對策。

關鍵詞：國庫集中支付制度；問題；完善建議

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0065-02

一、國庫集中支付制度概述

國庫集中支付制度，是按照國家積極推進財政預算制度改革，加強財政管理監督，提高資金使用效益的要求，逐步建立的以國庫單一賬戶體系為基礎、資金支付以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。國庫集中支付制度又被稱作國庫單一賬戶制度，各預算單位將所有資金統一于專設的單一賬戶中，即零余額賬戶。

國庫集中支付方式根據財政資金支付主體和支出類型的不同，分為財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付和財政授權支付的具體支出項目，由財政部門在確定部門預算中列出。在實際工作中，收入來源主要為財政撥款的預算單位，其大部分資金已通過財政直接支付方式支付，小額支出和零星支出實行財政授權支付方式支付。收入來源既有財政撥款又有事業收入的預算單位，目前仍采用財政授權支付方式支付。

二、國庫集中支付制度在執行過程中存在的問題

國庫集中支付制度改革實施以來，加強了財政對單位預算執行的監督和管理，使預算單位財務管理產生積極變化。由于傳統理財觀念和配套措施的滯后，在執行中不可避免地遇到一些問題。

1.支付方式單一，結算效率較低。在互聯網飛速發展的時代，預算單位對公支付業務和對個人支付業務，都已采取網上銀行、銀企直聯等現代支付和結算方式，基本實現了支出零現金化。個別單位通過銀行銀企直聯業務可實現賬務處理后實時自行結算。而國庫集中支付系統目前只能通過支票和匯票結算，無法使用網上銀行等這些現代高效的結算服務方式，造成人力、物力、財力成本增加，支付效率降低，影響預算單位財務管理效果和服務效率。

2.個別業務無法通過國庫集中支付賬戶結算。預算單位大部分資金支付業務可以通過國庫集中支付賬戶（零余額賬戶）結算，但還是有部分業務無法通過國庫集中支付賬戶（零余額賬戶）結算。隨著互聯網的快速發展，資金支付和結算手段將更加多樣化、便捷化、高效化，而國庫集中支付結算手段的滯后將會使其不能結算的業務越來越多。預算單位與銀行之間的經濟業務無法通過國庫集中支付賬戶結算，如銀行貸款放款業務、償還銀行貸款本金和利息業務只能通過基本戶結算。預算單位繳納稅款、社會保險、工會經費等已經實現網上申報和繳納，無法使用國庫集中支付賬戶結算。在“互聯網+”的新信息技術時代，將會有越來越多的經濟業務實現網上交易結算，如公積金網上申報繳納、一般商品網上采購支付等等，目前仍無法通過國庫集中支付賬戶結算。

3.項目經費撥款與執行具有滯后性。通過國庫支付系統結算的項目經費其實際撥到預算單位與實際支出時間具有滯后性，這對項目經費的使用執行具有很大的制約性。項目經費申請撥款時往往需要附著相關手續，而這些手續的取得實際上需要項目進展到一定程度，并且已經支付相關資金。這些資金如使用其他收入墊支，就會對其他用途產生壓力。如用其他資金墊支后，項目經費指標下達后又不得不再改用其他用途，還要涉及一系列的報告、申請等問題，造成資金的執行與項目實際執行不相符，也不符合新《預算法》對項目經費管理的規定。

4.公務卡持卡率低、消費環境不健全，影響國庫集中支付執行效果。建立公務卡制度，是完善國庫集中收付制度的重要措施。近年來，隨著國庫集中收付制度改革的深化，公務卡的作用已逐漸引起各級財政部門的關注。許多地方財政部門進行了有益探索，在財政國庫集中支付系統中開設了公務卡報銷結算系統，做到與國庫集中支付系統銜接，提高了支付效率，滿足銀行卡支付管理需要和支付信息反饋要求。制定了公務卡強制結算目錄，取得了一定的成效。但是由于每筆交易商家需向銀行交納手續費，一般商家不愿意安裝POS機，使公務消費無法使用公務卡。有的環境下使用個人信用卡可以結算，而使用個人公務卡卻無法結算，如按照公務卡強制結算目錄的要求，差旅費應使用公務卡結算，而實際中在網站購買機票，有的第三方結算只識別個人信用卡，個人公務卡卻無法結算，這實際就是各銀行之間業務競爭相抵制的結果。公務卡持卡人需繳納一定年費，影響公務卡持卡率。公務卡持卡率低和結算系統分布率低，影響國庫集中支付系統使用的效果。另外，一般預算單位的零余額賬戶開戶行和公務卡發卡行都為地方商業銀行，工、農、建、交等四大國有銀行和其他商業銀行很難參與其中，影響了公務卡業務的資費和服務競爭。這種缺乏競爭的服務業務很難降低用卡人和商家的資費，也很難不斷發展改進公務卡的新業務。

5.財政部門、代理銀行和預算單位相關人員的業務素質影響國庫集中支付的效率和效果。財政部門主管業務處室、代理銀行和預算單位的相關工作人員還沒有全面掌握國庫集中支付的政策及業務內容。由于財政國庫集中支付是一項內容新、政策強、業務復雜的制度改革，而且各人的業務水平不等，理解程度不同，因此在實際實施過程中存在不少問題。財政主管處室缺少對基層預算單位的調研和指導，不了解預算單位的實際困難，使政策理解與實際執行偏差較大。代理銀行同時與財政和預算單位進行數據對接，其對國庫集中支付業務的影響不容小覷，其對業務的不熟悉和系統的不完善直接影響國庫集中支付系統的運行，降低支付業務效率效果。預算單位財務人員對國家政策、單位預算、財務管理要有全面、綜合的認識和了解，如果業務知識不全面，必將影響單位預算資金的正確執行，影響財政監督的科學有效，影響整個國庫集中支付的高效執行。

6.手續復雜，環節繁多，清算速度較慢。從清算流程看，無論是財政直接支付還是財政授權支付，其大部分的操作都是通過人工完成，一張撥款憑證或結算憑證，要人工在財政部門、商業銀行、人民銀行、預算單位傳遞一個循環，影響資金的清算速度，很難及時完成代理銀行與國庫單一賬戶的當日清算。加之人民銀行和各商業銀行之間的清算次數限制，使資金結算效率再次降低。

三、完善國庫集中支付制度的建議

1.加強組織建設和人員培訓，完善制度保障和人員隊伍建設。進一步完善相關財經制度建設，確保財務工作健康有序發展，推進國庫集中支付制度進行。對預算單位全體工作人員進行支付制度改革的宣講和培訓，加強對相關工作人員的業務培訓。財政國庫專職人員不僅要具有較強的技術性和操作能力，還要熟悉和了解相關的財經政策。代理銀行工作人員不僅要熟悉操作流程和工作方法，還要懂得一定的財會綜合知識和國家相關的財政政策，出現問題可以及時解決。

2.加強國庫管理網絡信息系統建設，提高工作效率。完善信息網絡平臺建設，改進財政支付信息系統。實現國庫集中支付網上銀行結算，解決現行國庫集中支付的困境。放開預算單位零余額賬戶開戶行的管理和選擇，引入其他國有和商業銀行，不能只限定在地方商業銀行。要運用大國有銀行完善的網絡服務體系、先進的技術設備、雄厚的資金支持和不斷創新完善的服務理念，促進國庫集中支付制度不斷完善快速發展。

3.完善結算環境，推行公務卡結算。預算單位要提高公務卡的開卡率和使用率。財政應積極擴大公務卡消費目錄以及公務卡透支額度，大力推行公務卡刷卡系統安裝配置，完善單位公務卡和個人公務卡的使用管理制度。開放公務卡發卡行的競爭服務，促進銀行適當調低或免收公務卡交易手續費、持卡人持卡手續費，推進國庫集中支付改革深入實施。

4.完善管理手段，提升服務效率。在具體實施國庫集中支付業務的過程中，財政部門要與人民銀行、代理銀行相互協調，積極開發適合本地情況的銀行網銀結算系統，并與國庫集中支付系統銜接，提高支付效率。簡化辦事手續，銀行延長辦理國庫集中支付業務的工作時間，增加結算次數，方便預算單位辦理國庫集中支付業務，提高工作效率。

5.統籌兼顧，符合預算單位業務實際。國庫集中支付既是財政部門管理資金、統籌資金的手段，也是預算單位日常經濟核算、財務工作的工具。國庫集中支付制度的建立與完善是一個長期、復雜的過程。在這一過程中要兼顧我國財政體系建設現狀、預算管理模式、銀行業務狀況和預算單位業務實際，才能使國庫集中支付制度符合實際需要。使國庫集中支付成為可操作性強、方便、高效的管理工作方式。加強財政部門與人民銀行之間的協商，盡快確定零余額賬戶是作為預算單位基本賬戶還是財政資金管理專戶的定位，只有定位準確才能完善賬戶結算職能。科學處理預算單位賬戶的開設和管理，在將預算單位實有資金賬戶納入國庫單一賬戶體系管理過程中，要考慮預算單位業務實際，循序漸進，避免“一刀切”。只有符合實際才能既促進單位業務發展，又保證國庫集中支付制度順利實施。

國庫集中支付制度改革，是我國財政管理改革的重要內容，目標是通過制度創新來建立現代國庫管理制度。通過十幾年的實踐基本確立了國庫集中支付制度在財政財務管理中的基礎地位。目前我國各項事業改革處于深化和完善的關鍵階段，各部門各單位應針對推行國庫集中支付制度的實踐現狀，完善國庫集中支付改革，提高預算管理水平。在推進改革的同時，要進一步完善操作、規范管理、提高效率，在保證財政資金安全的前提下，積極推行電子化操作方式，建立現代支付操作模式。進一步推進制度創新，健全制度，有效解決改革面臨的深層次問題，促進相關改革措施盡快到位，逐步建立完善的現代國庫集中支付體系。

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[責任編輯 陳丹丹]