京津冀生態(tài)治理路線及補償機制

魯晏辰

摘 要：針對京津冀生態(tài)問題的系統(tǒng)性、復雜性、協(xié)同性等特點，繪制京津冀生態(tài)治理路線圖，以治理大氣污染、節(jié)約水資源、推廣清潔能源、構建生態(tài)防護林、打造低碳綠色工業(yè)園為主線，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟。建立健全生態(tài)補償機制治理環(huán)境問題，依據(jù)科斯定理明確生態(tài)資源產(chǎn)權，防止生態(tài)資源“公地悲劇”加劇，并依據(jù)貿(mào)易補償原理，利用生態(tài)保護銀等工具，提供解決生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾、提高當?shù)乇Ｗo生態(tài)環(huán)境積極性的新思路。

關鍵詞：京津冀；治理路線；貿(mào)易補償機制

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0051-02

改革開放以來，京津冀地區(qū)取得了飛速發(fā)展，形成了以北京為核心的新型首都經(jīng)濟圈，但隨之而來的環(huán)境成本也是巨大的（周海靜等，2015）。近年來，我國大力推進環(huán)境生態(tài)治理，在治理環(huán)境問題時，要意識到環(huán)境問題有自身的團體性、系統(tǒng)性、復雜性。大氣、水污染具有較高的流動性、空間外延性，靠單一的政府難以解決跨區(qū)域污染問題。以“APEC藍”為例，只有京津冀三地同時減少排放、保護環(huán)境時，才能有效地保證北京的藍天白云。傳統(tǒng)的“屬地治理”模式已無法有效解決這些問題，為適應當今區(qū)域環(huán)境問題的新要求，中央政府必須從區(qū)域全局的角度出發(fā)，樹立生態(tài)共同體意識，繪制京津冀生態(tài)治理路線圖，健全生態(tài)補償機制，才能有效治理地區(qū)環(huán)境問題。

一、京津冀生態(tài)治理路線圖

2015年我國制定《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)提升到新的國家戰(zhàn)略高度。改善經(jīng)濟結構、推進環(huán)境治理，進行生態(tài)文明建設為是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點任務同時也為京津冀進一步協(xié)同發(fā)展奠定重要基礎。重點從以下五個方面入手。

1.治理大氣污染。推進京津冀清新空氣行動，逐步消除重度霧霾天數(shù)，明顯改善京津冀空氣質(zhì)量。首先加強對工業(yè)污染企業(yè)的治理。對鋼鐵、石化等行業(yè)清潔設施升級改造，嚴格按照有關排放標準控制揮發(fā)性有機物、有害顆粒的排放。削減煤炭使用總量，加強對機動車尾氣進行監(jiān)管，建立健全公交專線，加大軌道交通建設，大力倡導綠色出行、低碳出行，同時燃油品質(zhì)也得到顯著的提高，保證機動車尾氣排放達到標準。控制揚塵污染，加強道路保潔揚塵污染防治的監(jiān)督管理工作，對中心城區(qū)和重點區(qū)域的城市道路進行水洗機掃覆蓋。嚴格把控秸稈焚燒，引進新的秸稈發(fā)電技術，變廢為寶，減少有害氣體的產(chǎn)生。

2.保障城市水安全，打造節(jié)水型城市。正確處理水與人的關系，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)，采取經(jīng)濟、技術、行政措施，提高水資源利用效率。從以下三個角度著手：一是污水資源化。充分利用污水處理廠凈化后的再生水，實現(xiàn)水的循環(huán)利用。二是海水深度利用。借鑒國外成功經(jīng)驗，引進先進海水處理技術，將處理后的海水水多級利用、合理排序代替淡水作為工業(yè)生產(chǎn)工藝冷卻用水、市政用水、生活沖廁雜用水、工程建設用水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水等。三是健全跨區(qū)域調(diào)水系統(tǒng)。加強南水北調(diào)、引灤入津、南水進京等工程的有效管理，同時建立用水應急系統(tǒng)，京津冀三地圍繞著官廳、密云、潘家口、大黑汀等四大水庫積極展開合作，統(tǒng)籌規(guī)劃用水安全，保障城市用水。

3.構建生態(tài)保障體系。繼續(xù)推進植樹造林、退耕還林計劃，在京津冀風沙源頭處加大治理力度，完善三北防護林、沿海防護林等國家重點工程，建立國家儲備林。因地制宜，科學選擇樹種，統(tǒng)籌規(guī)劃，努力打造“兩環(huán)三沿”生態(tài)走廊。合理布局生態(tài)林與經(jīng)濟林，推進經(jīng)濟發(fā)展綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展，并將生態(tài)建設作為地方政府政績考核的主要指標。在中心城市郊區(qū)，新建綠色郊野公園，打造具有城市特色的綠色休閑新亮點。同時，推進重點海域的生態(tài)修復、涵養(yǎng)工作。

4.加強清潔能源保障。優(yōu)化能源結構，構建環(huán)保、可持續(xù)的能源體系。加快天然氣設施建設，增加外受電通道能力，主配網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加外調(diào)電力接納能力，滿足新增電力需求。在新型能源方面，建立與京津冀地區(qū)相匹配的新型能源工業(yè)扶持政策體系，對新能源領域的核心技術、社會效益外溢技術加大扶持力度，推進實施一批首都能源重大科技研發(fā)工程項目，提高新能源自主創(chuàng)新水平。

5.促進循環(huán)低碳綠色發(fā)展。對現(xiàn)有高耗能、高排放工業(yè)園區(qū)進行結構性改造，引進一批綠色生態(tài)項目，示范引領工業(yè)園區(qū)轉型發(fā)展。制定相關政策支持園區(qū)循環(huán)化改造，健全循環(huán)化改造的相關機制。大力推進低碳生產(chǎn)，鼓勵低碳設計，積極開展低碳技術創(chuàng)新和應用，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，嚴格控制碳排放，在產(chǎn)品環(huán)節(jié)，推行低碳產(chǎn)品認證制度等多途徑探索企業(yè)碳排放管理新模式。大力推廣綠色產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)經(jīng)濟為中心、推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)服務業(yè)，嚴格把控項目審批；重點培育和發(fā)展以可再生資源、新能源汽車等為代表的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，形成工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)體系新格局。

二、健全污染防治補償機制

京津冀生態(tài)補償機制存在不足，生態(tài)資源使用者與生態(tài)資源輸出者之間分配不公，嚴重扭曲了保護生態(tài)和利益分配的關系。為此，必須建立長期有效的生態(tài)補償機制，調(diào)整各方面利益分配，提高生態(tài)保護積極性。建立生態(tài)補償機制，主要涉及以下三方面問題：生態(tài)利益相關主體的確定，補償強度的衡量和補償路徑的規(guī)劃。利益主體：依據(jù)科斯定理，消除生態(tài)環(huán)境外部性。把生態(tài)環(huán)境視為生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)，借鑒實物資產(chǎn)管理方法，將生態(tài)環(huán)境納入資產(chǎn)管理體系。在明確了生態(tài)產(chǎn)權之后，確認利益相關主體，根據(jù)生態(tài)事件實際情況，受益者作為補償方，損害者作為被補償方。補償強度：由于生態(tài)資源具有經(jīng)濟價值和生態(tài)服務價值，而生態(tài)服務價值往往是難以確認估算的，所以我們在確認補償費用時，采用影子工程法，確認生態(tài)服務的經(jīng)濟價值。補償路徑：需要我們綜合運用市場機制、經(jīng)濟手段、行政手段來規(guī)劃生態(tài)補償路徑，做適度補償、及時補償、有效補償。我們可以從以下幾個角度進行考慮：

1.生態(tài)補償稅和生態(tài)補償費。將征稅對象確定為生態(tài)資源使用者，按照自然資源的使用體量或環(huán)境資源的破壞程度確定征收生態(tài)補償稅金額。而對于某些公共生態(tài)產(chǎn)品、公共生態(tài)服務的項目，有時以征稅方式并不合適，這時政府應該采用便利、靈活的收費方式，作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的必要補充（朱厚玉，2013）。借鑒外國經(jīng)驗，建立生態(tài)補償稅和生態(tài)補償費制度，可以有效地改善生態(tài)資源的“公地悲劇”，加強生態(tài)資源的保護和管理。

2.中央財政轉移支付制度。用法律形式對區(qū)域間生態(tài)轉移支付事宜做出明確的相關規(guī)定，從而使轉移支付具有規(guī)范性和權威性。轉移支付重點指向生態(tài)環(huán)境擔當型地區(qū)，這些地區(qū)往往具有生態(tài)資源豐富，經(jīng)濟發(fā)展落后等特點，通過規(guī)范財政轉移支付制度，能夠平衡各地區(qū)財政能力，為生態(tài)環(huán)境擔當型地區(qū)提供資金以用于生態(tài)恢復。

3.建立生態(tài)保護銀行。所謂生態(tài)保護銀行，以促進生物和生態(tài)事業(yè)發(fā)展為目的而經(jīng)營信貸業(yè)務的銀行，是把籌集的資金投入到其他領域使之增值，然后再投入到生態(tài)建設領域作為保障（趙云峰，2012）。通過建立生態(tài)保護銀行，使金融資本和環(huán)境保護能夠有機結合并且合理運營。其主要職責是為國家和地方大型生態(tài)保護項目提供政策性貸款和貼息業(yè)務。政府作為擔保方，將生態(tài)環(huán)境保護項目在資本市場上市融資，為生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)提供所需的資金支持，同時為深化我國金融體制改革探索新的思路。在建立生態(tài)保護銀行時，要在遵循“赤道原則”基礎上，借鑒德國等發(fā)達國家生態(tài)銀行經(jīng)驗，大力發(fā)展生態(tài)保護銀行。

4.“造血”補償替代“輸血”補償。政府主導，鼓勵采用貿(mào)易補償模式，在生態(tài)資源利用區(qū)，由生態(tài)資源服務使用者提供資金和技術給當?shù)厣鷳B(tài)資源提供者，資源提供者有了資金和技術可以調(diào)整當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構，打造高附加值生態(tài)經(jīng)濟，提高當?shù)鼐尤皇杖搿Ｍ瑫r，資源提供者因為收入增加，得到了保護環(huán)境的正向激勵，或更積極主動地參與到保護環(huán)境的過程中。生產(chǎn)出來的高質(zhì)量生態(tài)資源又提供給生態(tài)資源服務使用者，在滿足生態(tài)資源需求的同時，保護了環(huán)境，拓寬經(jīng)濟發(fā)展空間，增加就業(yè)，在提高當?shù)厝嗣癖Ｗo生態(tài)積極性的同時促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，從而形成造血機能（高文軍，2015）。

三、結論

生態(tài)問題，關乎大計。由于環(huán)境污染的外延性、整體性，治理環(huán)境必須從全局的角度出發(fā)，采用區(qū)域協(xié)同治理的辦法，中央政府牽頭、當?shù)卣浜稀⒏鞯胤讲块T落實，構建治理路線圖，建立健全補償機制，形成區(qū)域環(huán)境治理體系。京津冀地區(qū)是生態(tài)和經(jīng)濟共同體。因此，在環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展上，要著眼于區(qū)域大局，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅持優(yōu)勢互補、互利共贏為原則，以尊重區(qū)域生態(tài)為基礎，以生態(tài)資源最優(yōu)來確定區(qū)域發(fā)展格局，促進京津冀地區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展（許文建，2014）。

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[5] 許文建.關于“京津冀協(xié)同發(fā)展”重大國家戰(zhàn)略的若干理論思考——京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略的解讀[J].中共石家莊市委黨校學報，2014，（4）：14-19.

[責任編輯 陳丹丹]