淺析灌溉水權的制度安排

汪婭莉

摘 要：我國從古至今，都比較重視水資源的分配。灌溉用水相關權利的取得是依法占有，還是歷史形成的事實占有，未有明確的制度基礎。水權的界定及轉讓，影響著水資源配置的最終結果和農業發展狀況。在探討水權、灌溉水權等概念的基礎上，探索灌溉水權的制度安排——界定和轉讓，以及灌溉水權實施的保障。

關鍵詞：水權；灌溉水權；水權轉讓；實施保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水權與灌溉水權

灌溉水權是水權的一種。在談灌溉水權以前，應該對灌溉水權做一個討論。灌溉是水資源多種用途的一種，因灌溉而引發的水權不但具有水權的一般屬性，同時也存在特有的屬性。在我國，灌溉水權不可能是一個完整的權力，其剩余索取權也是不確定的。可以說，在法律上，灌溉水權屬于國家；以農戶為代表的經濟主體具有它的使用權，也就事實上占有了這種權利。同時，我國是以公有制為基礎的國家，也是一個農業大國。現階段，發展現代農業、增加農民收入是亟待解決的難點和熱點問題。各級政府都有對農業的扶持和補貼，作為糧食生產要素投入之一的水，就不能簡單地等同于一般要素市場上的商品，灌溉用水相關的權利也不能等同于一般的水權，灌溉水權的取得和轉讓必然受到一定的制約。

那么，到底有沒有必要單獨提出灌溉水權？灌溉水權的界定和轉讓，是否需要一套獨立的機制？

二、灌溉水權的界定

拋開歷史的因素，水權的界定，是國家對其地域范圍內的水資源的第一次分配。而轉讓是水資源的第二次分配，是對初次分配的補充和完善，力求實現水資源的優化配置。只有初次灌溉水權的明晰界定，才能談其轉讓。

有關水的法律、法規和行政條文中，以灌溉為用途的水的取得，一般沒有要求用水者申請取水權。現實中，在水量相對豐富的地區，農戶自由地依靠當地河流和地下水進行灌溉；水量較少的地區，一般依靠當地水利部門或集體所修的灌溉設施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原則，水資源不稀缺，其配置結果和灌溉水權的界定沒有多大聯系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此處討論的灌溉水權，其水權的界定，影響著水資源配置的最終結果。可見，灌溉水權取得是依法占有，還是歷史形成的事實占有，未有明確的制度基礎。

如果灌溉水權要引入市場，進行轉讓，那么如何取得灌溉水權，應該有一個明確的制度基礎。尤其是如果在不同行業間轉讓時，灌溉水權和其他用途水權應該在相同的平臺上取得。

三、灌溉水權的轉讓

灌溉用水水權轉讓，是整個水權權利束的轉讓，還是其某項或某幾項權利的轉讓，比如使用權、收益權？我國灌溉水權轉讓應該是除了所有權以外的其他項權利的轉讓。

我國從古至今，都比較重視水資源的分配，出現過“水冊制”等用水制度。明清時期也有過灌溉水權轉讓的記錄，在甘肅、內蒙等地區有過同灌溉用水相關的水權轉讓。總體來說，只是嘗試，并未能推廣和興起。有學者指出，甘肅張掖某村的灌溉用水轉讓有其制度基礎。與其周圍其他村相比，當地有私下轉讓的歷史案例，因此對村民來說，有這樣的觀念和習慣，為試點時期的灌溉用水轉讓奠定了一種非正式的制度基礎。而內蒙的灌溉用水轉讓，是在農業和工業部門之間轉讓，電廠修節水灌溉設施，節約的水被電廠使用。從這一點來看，符合經濟規律，資源總是從低附加值產業流向高附加值產業，這也正是資源配置效率的體現。但是，可利用的水資源是有限的，人口增加，必然產生糧食壓力，農業就有可能擴大生產規模，那時的投入要素——水，從何而來？而且，灌溉用水和工業用水的取得不一樣，所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對來說，農戶所付成本低一些，本來就存在利潤空間，不是資源的有效配置。

（一）灌溉水權的主體

在我國，灌溉水權的主體，涉及三個層面：國家、相關水利部門、用戶（農戶、企業等）。現階段，灌溉水權，一般是界定給農戶，但是與水權權利配套的義務卻由水利部門或者集體承擔。這樣的水權是不完整的，不完整的水權其所能支配的水資源質量就會受到影響。灌溉水權轉讓的最終目的，是實現水資源的有效配置和保護。若掌握權利的一方沒有義務和責任保護資源，其權利的取得也未能反映資源的真實價值，那么，必然會加速資源的質量下降和枯竭。因此，水權轉讓的主體應該具有對等的權利和義務。若以農戶為主體分配灌溉水權，必然有許許多多的主體，如果市場不健全，其轉讓過程中的談判、合作和監督成本必然較高。成本偏高，以轉讓為途徑的水權再分配的可行性就存在質疑。同時，水資源具有一定公共品性質，極有可能出現“公地悲劇”現象，水資源存在污染和枯竭的風險。若以水利部門為主體分配灌溉水權，但區別于以往的行政單位，其事務僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護。而農戶即使取得灌溉水權，也是短期限的，可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮，在農戶層面形成的是水消費市場，類似于城鎮用水的水消費市場，或者就是期限較短的一種有限制的水權市場？

（二）跨區域的灌溉水權

由于水的流動性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互沖突的。可以考慮跨流域的高一級的部門對流域的水資源先做一個分配，在流域內的各行政區內下一級相關部門實現水資源的二次分配——轉讓。同時，可以讓社會團體參加，比如環保組織之類的，為了達到節約用水的目的，它們也能購買水權，并儲藏起來，減少流通中的水資源量，促使相關經濟主體更有效地利用資源。

（三）灌溉水權的轉讓范圍

如果灌溉水權的轉讓不加以約束，作為灌溉用途的水資源，極有可能從農業流向其他產業。水資源的總量是有限的，農業穩定生產、擴大規模就會受限。無農不穩，無工不富。水資源如果在農業的配置量大，并且閑置了，就大大減低了資源的使用效率。因此，為了實現資源的配置效率，灌溉用水可以在不同邊際產值的產業中轉讓，但其前提是在同等條件下，灌溉用途的主體優先獲得所轉讓的水權。

（四）灌溉水權轉讓的年限

灌溉水權所包含的年限長短，對水資源的利用和保護效率有根本的影響。我國水資源是全民所有或者集體所有，灌溉水權的主體，只有享有權利的年限較長，才無后顧之憂，才會想著優化配置水資源，而不是竭盡所能地在短期內利用水資源。

（五）灌溉水權轉讓的定價

水權的轉讓最好能反映水資源的機會成本，即是在轉讓年限內，所能帶來的最大效益。但是灌溉用水比較特殊，如果灌溉用水真實地反映水資源的價值，必然加重農民負擔，產生其他一系列社會、經濟問題。但如果還是沿用現在低價的方式，必然不能有效配置和保護水資源。在水利部門層面灌溉水權轉讓價格應該真實地反映水資源的機會成本以及保護成本。而在農戶層面，與其在要素投入時進行補貼，不如取消補貼，真實反映要素價值，讓農戶形成節水的意識，在農產品銷售時進行補貼，這同時也能緩減水利部門的壓力。在國家財政方面，只是同樣的轉移支付由初期變為末端。

（六）灌溉水權轉讓的交易成本

灌溉水權的轉讓涉及談判成本、合作成本和監督成本。如果交易成本過高，那么通過轉讓實現水資源再配置的效率就會受到質疑。如何建立有規模的、運營良好的市場，是降低交易成本的前提。灌溉水權主體，比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰交易、如何交易，才能形成有效的水權轉讓市場。不然交易雙方難以發現，或者難以交易，產生巨大的交易成本，灌溉水權的轉讓就難以實現。

四、灌溉水權實施的保障

制度的安排和實施，無論是正式的，還是非正式的，都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權的界定和轉讓機制的建立，也是如此。無論是農戶，還是水利部門，以及其他相關主體，在此過程中都會存在利益的得失。同時，制度的路徑依賴，也會影響灌溉水權安排的實施。為了保證灌溉水權的實施，可以從制度保障和技術保障兩方面入手。

（一）制度保障

灌溉水權的界定和轉讓要有制度基礎，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權利有制度可循，有制度可以保障，需要國家制定相應的法律、法規和行政條文，并在在國家引導下和權利主體自發下，形成一系列的市場交往規則。同時，灌溉水權界定和轉讓的執行過程有規范、科學的行政管理制度。非正式制度主要指習俗、習慣、行為規范等。資源的有效利用，最終依靠的是相關非正式制度的形成，比如人人都有節水意識，人人都有減少負外部性的意識，人人都不會搭便車。但在初期，只能通過一系列強制性的正式制度實現。

（二）技術保障

灌溉水權制度安排的有效實施離不開相關技術支持。水檢測監測技術的發展，有利于對水量和水質的清楚認識，才能更準確地對水資源進行分配、轉讓。信息技術的發展，有助于灌溉用水的統計、合理分配，有助于灌溉水權交易雙方搜尋相關信息。

參考文獻：

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[3] 鈕清海.多些這樣的“水權包產到戶”[N].中國水利報，2014-07-10.

[責任編輯 劉嬌嬌]