地方控煤一道難題

趙慧

以各地生態(tài)紅線不得逾越為基準原則對煤炭生產(chǎn)和消費進行約束，最終將全國“十三五”控煤目標分解到了各個省份。

35億噸煤炭消費量，34億噸煤炭生產(chǎn)量，控煤背景下，每個地區(qū)、每座城市都必須給出自己的控煤目標和路徑，這已經(jīng)是大勢所趨。

我國“十二五”時期就啟動了能源消費總量控制工作，將總量目標分解到省，并作為地方政府政績考核指標占據(jù)一定分值。“‘十三五時期經(jīng)濟進入新常態(tài)，在能源消費增速和增量降低的背景下，對能源消費總量特別是煤炭消費總量的控制依然不會放松。”國家發(fā)改委能源研究所副所長張有生表示。

中國煤控項目第三期選擇了內(nèi)蒙古、陜西、山東三省份以及西安、石家莊、武漢三市為地方示范，以各地生態(tài)紅線不得逾越為基準原則對煤炭生產(chǎn)和消費進行約束，最終將全國“十三五”控煤目標分解到了各個省份。

行動遠比目標分解難得多。在內(nèi)蒙古、陜西、山西等產(chǎn)煤大省份，如何做好煤炭與非煤兩篇文章？如何擺脫固有路徑依賴？在濟南、石家莊等空氣質(zhì)量排名后十的城市如何治理散煤、尋求潔凈的替代能源？不同地區(qū)有不同難題，控煤成為地方主政者一道不易解的難題。

飯碗問題

從2000年到2010年，依靠煤炭、火電等產(chǎn)業(yè)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟經(jīng)歷了高速增長的10年。這10年被外界稱為內(nèi)蒙古的“黃金十年”，奠定了內(nèi)蒙古現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎和經(jīng)濟格局，也形成了煤炭、電力、煤化工三大產(chǎn)業(yè)的支柱地位。2010年后，隨著外部需求放緩以及大氣環(huán)境治理、煤炭進口等因素的出現(xiàn)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟受到?jīng)_擊，開始降速。

作為煤炭生產(chǎn)和輸出大省份，中國煤控項目給內(nèi)蒙古的“十三五”煤炭產(chǎn)能控制目標是3.2億噸（央企另計），消費總量為3.54億噸。

“煤控是大勢所趨，但跳出內(nèi)蒙古看煤控是正確的，嚴格的煤控對于我們是一種壓力和負擔，可能更多是飯碗的問題。”內(nèi)蒙古大學研究生院副院長趙海東說。他介紹，內(nèi)蒙古確定了煤控三大原則，一是生態(tài)紅線原則；二是合理性原則，即針對內(nèi)蒙古的產(chǎn)業(yè)結構，控煤時協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構特征和生態(tài)紅線之間的關系；三是差異性原則，即針對不同地區(qū)采用差異性的方法。

陜西是西部煤炭生產(chǎn)和消費大省，煤炭產(chǎn)量位居全國第三，但陜西煤炭70%以上用于外調(diào)，當?shù)叵M不到30%。經(jīng)過測算，陜西煤炭產(chǎn)能目標是2.1億噸（央企另計），消費總量為1.76億噸。

陜西永秀經(jīng)濟管理研究院院長白永秀談道，控煤應兩手并用，煤炭生產(chǎn)應市場化，產(chǎn)量低、成本高、煤炭資源不好的自然就會被淘汰，煤炭消費則應靠政府。陜西控煤，“應采取清潔化為主、減量和替代化為輔的思路。其次，控煤的過程也是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程，兩方面要結合起來。”

霧霾之下

1—10月，74個城市中空氣質(zhì)量排名較差的后10座城市中，山東省會濟南和河北省會石家莊共同在列。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年山東省PM2.5排名為全國倒數(shù)第五，2016年上半年是倒數(shù)第三，山東面臨的空氣污染治理壓力巨大。“從2015年濟南的解析情況看，燃煤和高耗煤工業(yè)的PM2.5比重達到47%，因此抓燃煤和高耗煤工業(yè)是能夠持續(xù)見效的關鍵領域。”山東省科學院科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長周勇說。

山東是全國煤炭消費量最高省份，高耗煤行業(yè)集中，糟糕的空氣質(zhì)量是山東控煤的最大約束因素。“如何權衡煤炭消費總量和高耗煤產(chǎn)業(yè)PM2.5排放量下降與山東經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，是擺在我們面前的難題。”周勇說。

而在石家莊，由于地處京津冀重地，當?shù)販p煤、控煤工作早在2013年就已隨著大氣污染防治工作而開始，陸續(xù)出臺了多項控煤政策。

據(jù)了解，石家莊PM2.5污染物中70%～77%來自本地，其中煤炭占比最高，達28.5%。通過治理散煤、氣化石家莊等措施，2013年到2015年石家莊煤炭量顯著下降，能源消耗從4809.03萬噸降至3872.5萬噸，PM2.5也從每立方米155微克降到89微克。

“隨著河北省京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的建立，全省總體目標是2020年PM2.5平均值達到每立方米64微克，石家莊的目標是2018年退出空氣質(zhì)量排名后十位，任務很艱巨。”石家莊節(jié)能監(jiān)察中心副主任趙輝說。

分類控煤

據(jù)了解，目前全國已有20個省份、30多座城市按照國務院《大氣污染防治行動計劃》要求制定了煤控規(guī)劃。對應全國35億噸煤控總目標，中國煤控項目將2020年地方煤控目標確定為41.4億噸，全面建立了30個省級煤控規(guī)劃。

依據(jù)我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局，煤控項目建立了以空氣質(zhì)量約束為主導、以水資源約束為主導、以環(huán)境生態(tài)改善為主導的區(qū)域煤控規(guī)劃。

我國有兩個煤耗高的連片區(qū)域，一個區(qū)域包括北京、天津、山東、山西、上海等10省市，另一個包括湖北、湖南、重慶、四川和貴州，這也是空氣質(zhì)量區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的基礎。

根據(jù)2020年全國PM2.5年度濃度每立方米45微克的目標，煤控項目認為，京津冀地區(qū)2020年煤控量應比2012年降低1.63億噸，長三角地區(qū)降低0.88億噸以上，其他地區(qū)應遵循空氣質(zhì)量不得惡化的原則，在煤炭清潔化和末端處理上加大力度。

包括陜西、內(nèi)蒙古、青海等6省區(qū)的西北部地區(qū)盡管空氣環(huán)境容量大，但水資源是這一地區(qū)的重要生態(tài)約束紅線。目前，西北地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)正在提速，新開工項目占全國87%，重點建設的14個億噸級煤炭基地有6個在西北。

煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無疑會進一步加劇這一地區(qū)的水資源短缺狀況。煤控項目建議，對西北的煤炭項目應進行嚴格再審核，該緩建的緩建，該停建的停建，該取消的取消。

相比上述區(qū)域，東北、東南、西南地區(qū)10個省份環(huán)境生態(tài)的約束較為寬松，但現(xiàn)狀與2020年和2030年環(huán)境生態(tài)和資源改善目標要求相比仍存在差距。中國煤控項目認為，這些地區(qū)仍要加強煤控，以生態(tài)環(huán)境不得惡化并努力改善為原則，爭取率先達到2020年生態(tài)環(huán)境目標要求。尤其東北地區(qū)冬季采暖和工業(yè)用煤應注意高效清潔利用，提高清潔能源替代率。

城市是區(qū)域、省和市三級煤控規(guī)劃落實的關鍵。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，2020年城市人口將占總?cè)丝诘?1%。基于城市規(guī)模和煤炭消費強度指標，中國煤控項目將293個地級市分為13類，2020年13類城市煤炭消費總量應從2015年的31.2億噸標煤降至29.1億噸。

值得關注的是，“十二五”期間，環(huán)保部針對主要城市空氣污染問題提出“三區(qū)十群”的治理目標，之后河南中原城市群加入其中。2015年上半年，中原城市群平均PM2.5濃度較2014年惡化，整體空氣污染程度躍居全國第二，居京津冀城市群之后。

對此，中國煤控項目認為，全國對城市群的治理范圍應做出調(diào)整，海西城市群和珠三角城市群可以“畢業(yè)”，中原城市群的空氣污染應重點監(jiān)督，遼寧中部、烏魯木齊、山西中北部城市群則應加強指導。