我國流域生態補償標準的實踐、問題及對策

李雪松，吳 萍，曹婉吟

(1.武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430072； 2.武漢大學水研究院，湖北 武漢 430072)

?

我國流域生態補償標準的實踐、問題及對策

李雪松1,2，吳 萍1，曹婉吟1

(1.武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430072； 2.武漢大學水研究院，湖北 武漢 430072)

分析13個省份的流域生態補償政策，結合已有流域補償標準核算方法，探討補償標準的具體條款。研究發現：流域生態補償標準具有滯后性，較多地單向集中于上游向下游的污染損害補償，補償標準相對單一。提出應實現補償標準動態化，實施互動雙向機制，構建科學合理的核算方法，推進流域生態補償標準的統一等建議。

流域生態補償；補償標準；核算方法

1 流域生態補償標準內涵

1.1 流域生態補償標準的內涵界定

從一般意義上來說，生態補償既包括對保護生態系統和自然資源所獲得的效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的補償，也包括對造成環境污染者的收費[1]。流域生態補償是指流域上游地區因排污超過流域凈化能力而致下游環境污染的損害賠償，以及上游犧牲其區域自我發展機會選擇采取水土防護等環保措施而致下游不受污染的成本損失。因此，流域生態補償標準就是衡量受償主體損失與支付主體獲益的基本度量。

1.2 流域生態補償標準的研究進展

現有的研究大都以價值理論、外部性理論和公共產品理論作為流域生態補償的理論基礎[2]，從宏觀和微觀2個角度論述生態補償標準問題。

宏觀政策方面，現有文獻大多剖析地方生態補償標準的方法、現狀及評價，而對于生態補償標準的政策條文分析研究較少。禹雪中等[3]于2011年歸納了已有10個省份的補償核算方法，從污染賠償標準和保護補償標準予以分類，并簡要分析其發展趨勢。程濱等[4]將我國部分省份的流域生態補償標準政策實踐歸納為3種模式，分類評析其差異。龍海燕等[5]分析流域生態補償地方立法的特點和問題，進而提出改善建議。

微觀實證方面，主要以核算方法為切入點，運用生態系統服務功能價值法、機會成本估算法、水資源價格法、支付意愿法進行生態價值核算，其常用測算模型以及優缺點見表1。①生態系統服務功能價值法是對生態系統優化后的經濟價值予以評估。如Costanza等[6]將生態系統服務分為17類，謝高地等[7]制定了中國陸地生態系統單位面積服務價值表。②成本估算法包括直接成本法和間接成本法，間接成本法即以機會成本法衡量受損者的經濟損失，是國內外較為認同的方法。如熊鷹等[8]具體研究洞庭湖區濕地退田還湖后的農民收益、游樂科教價值和生物多樣性的存在價值、凈化、降污、調節氣候的價值等。陳江龍等[9]從發展權的角度，比擬土地評估中的市場價值法計算太湖生態保護給蘇州等地的財政收入和人均收入的影響。段靖等[10]則從財政收入、區分產業結構差異等角度予以修正。③水資源市場價值法，將流域生態系統服務功能擬定為一個商品，而流域生態服務提供者與受益者構成買賣雙方，以公正的市場競爭實現供求均衡。張樂勤[11]以安徽秋浦河為例利用水資源的市場價格研究小流域生態補償標準。④支付意愿法又稱條件價值法，即“生態 / 環境服務付費”(PES)，如Moran等[12]對蘇格蘭地區居民的生態補償意愿進行調查，并采用AHP(層次分析法)和CE(選擇實驗)方法進行測算。此外，耿涌等[13]引入水足跡分析法，結合流域生態服務和功能與經濟投入構建測算模型。如胡玉盼等[14]將水源地保護和跨界斷面水質水量生態補償2種方法結合起來核算補償額。

表1 4種主要的流域補償標準核算方法比較

表2 各省發布和實施的流域生態補償標準的基本信息

我國于2008年修訂的《水污染防治法》第7條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”然而，對于流域生態補償的主體、標準、支付方法、監督、法律責任等尚未出臺相關條例，而地方響應中央出臺的政策則良莠不齊。部分學者從流域生態補償標準核算方法視角對現有政策予以梳理和評價，而立足于地方政策標準條文分析不夠深入。鑒于《生態補償條例》尚處于草稿階段，筆者認為此空白處值得進一步論證。因此，筆者梳理已有13個省的流域生態補償政策，緊密結合已有的流域補償標準核算方法研究成果，重點探討補償標準的具體條款，針對地方政策散亂的現狀，提出統一跨省際流域生態補償標準的構想。

2 我國流域生態補償標準的實踐

2.1 省級流域生態補償標準的梳理

自2007年以來，我國流域生態補償政策已相繼在13個省份出臺并實施(表2)，其主要針對本省重要河流或湖泊的污染損害補償標準予以規定，鑒于地方資源稟賦及經濟發展差異性，各地標準不盡相同，現對其政策規制現狀予以簡單梳理。

2.2 省級流域生態補償標準的實施效果

各省積極制定并實施流域生態補償政策，促使當地產業綠色化升級調整，激勵了改善流域生態環境的積極性。如湖南省2014年度湘江流域水質水量生態補償獎罰資金總額達6 497萬元，其中處罰扣繳資金3 500萬元，獎勵資金2 997萬元[18]。湘江流域生態補償有獎有罰，一方面，上游會搬出高污染、高能耗產業，引入清潔環保產業；另一方面，下游為其污染流域環境的行為支付相應的賠償。但是，流域生態補償標準的差異性也使不同省份的落實效果有所不同。梳理13個省份的流域生態補償標準，可將其從核算因素予以區分，一類是綜合考慮生態保護價值的，如山東、福建、海南、江西等省，其他省份則僅僅考慮水質水量，前者的計算方法雖比后者復雜，但就實施效果而言，前者優于后者。目前福建省12條河流135個省控常規水質監測斷面整體水質為優，水域功能達標率為98.5%，位居全國首位[19]。所以，流域生態補償標準的落實有利于保護流域環境，而科學的流域生態補償標準的制定將極大地影響著流域生態保護的執行效果。

3 我國流域生態補償標準實施的問題

3.1 流域生態補償標準具有滯后性

我國地方流域生態補償政策實施時間多集中于2006—2010年，僅有貴州、湖南、福建、江西4個省的政策于2010年后實施，而河北省2012年實施的《進一步加強跨界斷面水質目標責任考核》則是對已有的生態補償政策的修訂和完善，江蘇省《太湖流域管理條例》也是在江蘇省對太湖流域環境資源區域補償試點的基礎上予以政策規制。2006—2010年是我國“十一五”規劃的起止時間，期間將許多流域水污染防治規劃目標與地方政績考核掛鉤。地方政策緊隨國家要求予以貫徹實施，有利于促進流域水環境的綜合管制，但同時政策的不延續性將不利于開展流域生態補償的可持續性工作。流域生態補償標準的動態性調整因地方政府領導缺乏相應的政策激勵機制而予以懈怠，標準的滯后將難以應對現有的流域補償實踐。

3.2 單向集中于上游向下游的污染損害補償

現有政策規定了各地流域生態補償實踐的目標及原則，而對于標準的規定則粗略不同，范式不一。一方面，支付補償金的起因，條文規定多囿于水污染、污染減排不達標、污染造成水質達不到控制目標等方面，即大部分省份(如陜西省)界定流域生態補償僅限于一種賠償責任。另一方面，支付補償金的對象，我國流域生態補償主要考核斷面水質情況，而補償金的支付主要也是上游單向支付下游，僅僅規定上游因水污染而對下游的治污損失予以賠償。如《浙江省跨行政區域河流交接斷面水質監測和保護辦法》第二十條規定:“因河流上游地區污染造成下游地區水質達不到控制目標且造成嚴重后果的，或者因上游地區水污染事故造成下游地區損失的，由上游地區負有責任的人民政府和有關責任單位依法承擔賠償或者補償責任。”僅有《太湖流域管理條例》《湖南省湘江保護條例》中規定下游對上游達標行為予以補償規定。所以，我國現有地方流域生態補償標準主要是一種上游對下游治污不達標的賠償責任。而未超標污染的行為則往往不會予以補償，即使上游犧牲自己的發展機會也未能享有國家政策補償，這種單向性規定與本文界定的流域生態補償背道而馳。

3.3 流域生態補償標準單一化

我國流域生態補償標準的制定以可操作性為原則，比較主觀化。補償核算方法多局限于治污成本與損失。其計算方法主要有：①根據斷面水質監測實際值與目標值的差額乘以水質水量修正系數。《江蘇省環境資源區域補償辦法(試行)》第4條規定：“單因子補償資金=(斷面水質指標值-斷面水質目標值)×月斷面水量×補償標準。”②以所監測的數值與標準值比較進而累積扣繳補償金。《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》第9條規定：“遼河干流(包括遼河、渾河、太子河、大遼河)超標0.5倍及以下，扣繳50萬元，每遞增超標0.5倍以內(含0.5倍)，加罰50萬元。”③直接規定扣繳的資金額度。如山西省《實行地表水跨界斷面水質考核生態補償機制》第4條第3款規定：“對流域內進入城市污水管網實施‘深度處理工程’的，按每年度繳納污水處理費的50%補償；對實施‘再提高工程’的，按‘再提高工程’所削減污染物處理成本的50%給予補償。”綜上所述，盡管計算生態補償金的方法多樣化，但是其補償額度則以治污成本與損失來度量，而充分考慮到生態建設成本或價值貢獻度的則鮮見于少數省份。如福建省《實施江河下游地區對上游地區森林生態效益補償》中規定綜合考慮生態區位對流域的貢獻承擔補償金。這種欠缺激勵機制的補償金核算標準，難以有效支撐國家流域生態補償政策的生態效益和經濟效益。

3.4 跨界流域生態補償標準不統一

我國尚未出臺專門性、統領性的生態補償法律法規，有關生態補償的立法只是散見于環境保護基本法、一些自然資源和環境要素污染防治單項法律法規和一些部門法中[20]。現有地方政策文件的法律效率低，難以指導跨省流域的生態補償工作。如長江經濟帶所包含的9省2市間生態補償問題的法律規制尚處于空白階段，其中《江蘇省環境資源區域補償辦法(試行)》、《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》等規定了省內生態補償辦法，但是位于長江上游的四川省、中游的湖北省和下游的上海市等省市級的政策中有關長江流域生態補償標準卻沒有相關規定。長江流域生態補償標準的統一，有利于加快構建長江經濟帶跨省域的生態補償機制，有利于理順長江上中下游各省市之間的生態關系，有利于長江全流域經濟社會的全面協調可持續發展。對于如此大范圍、眾多利益主體間的流域生態補償標準亟待確定。

4 完善我國流域生態補償標準的對策

4.1 實現補償標準動態化

標準的合理化關乎流域上下游利益相關方(上下游政府、農戶、企業等)參與流域可持續發展的積極性。現有地方省市流域生態補償政策基本形成于“十一五”規劃期間，但政府后續修訂補償標準的活躍度降低。補償標準的制定應適應不同階段的特點，具體考慮經濟發展、生態保護成效等因素，實現動態化調整。標準的穩定性有利于指導被執行人的行動，并對行為后果形成理性預期。但是，我國流域生態補償標準實踐正處于起步探索階段，許多試點的補償模式尚未達到全國推廣階段，而已有的標準隨著流域地區經濟發展和生態補償活動的深入將不合時宜，故現階段的流域生態補償標準應實現動態化調整。

4.2 實施互動雙向機制

流域上下游間不僅僅只存在上游致下游污染的損害賠償責任，還存在下游因上游采取有效的生態保護措施而享受良好生態服務的補償責任，政策制定者應統籌懲罰與獎勵機制。流域生態補償標準的制定需考慮補償雙方的有機互動，堅持誰保護誰受益、誰污染誰治理、誰受益誰補償的原則。補償標準可采用雙向激勵方式的獎優罰劣策略，同時，上下游間可協商制定水質協議，彌補上游履行生態保護義務的直接成本和間接成本，如鼓勵異地開發政策，即上游在下游設立開發實驗區，下游在招商引資、土地使用等方面給予政策優惠。流域系統的整體性和可持續性要求相關利益主體各盡所能，各司其職，而補償標準既應威懾污染者的排污行為，同時也應給予生態服務提供者相應的政策支持。

4.3 構建科學合理的核算方法

根據2009年《流域生態補償的污染賠償試點方案設計指南》，跨界流域污染賠償應優先選擇基于水質水量保護目標的標準核算方法；跨界流域生態補償應優先選擇基于生態保護成本和污染治理成本的標準核算方法；水源地保護的生態補償則優先選擇基于發展機會成本的標準核算方法[18]。其中，基于水質水量保護目標的核算方法包括基于流域上下游斷面水質目標和基于流域上下游斷面水污染物通量2種模式。程濱等[4]認為我國有8個省份采用基于流域上下游斷面水質目標的核算方法，而只有江蘇、河南、貴州3省采用了基于跨界超標污染物通量的補償標準。綜合考慮提供生態環境服務效益的投入成本測算的省份只有浙江、廣東、遼寧、福建、江西和山東6個省份。針對不同的流域生態補償類型適用不同的核算標準，但梳理我國已有的地方政策可知，并未將發展機會成本納入對水源地的補償范圍。針對政策的修訂，應重點借鑒主要的核算方法，充分開展實地調研和試點示范工作，結合各省水質水量績效考核要求和地方財政能力，制定一套科學合理的核算方法。

4.4 跨界流域生態補償標準統一化

統一跨省流域生態補償標準，一方面，從立法上填補部分省份流域生態補償標準的空白，另一方面，充分考慮各省在自然條件、區位因素、資源基礎、生態環境和基礎設施等的差異性。統一流域生態補償標準，可從以下3個層次著手：①構建綜合協調機制。積極搭建協商平臺，如聯席會議、流域開發管理委員會，多方面考慮省際相關利益分配，確立流域生態補償的多元動態決策模式。②落實流域生態補償核算標準。在發展權與環境權的抉擇下，遵循發展機會均等和發展惠益共享原則，以機會成本法量化補償額，同時結合意愿調查價值評估法統籌考慮賠償主體與受償主體(流域上下游政府部門、農戶、企業)的預期意愿，初步確定核算標準并在各省市發布和實施。③積極開展試點工作。如全國首個跨省流域——新安江流域的生態補償機制試點經驗，有利于跨省流域生態補償標準的統一和推廣。

[1] 中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京:科學出版社,2007.

[2] 馬瑩.國內流域生態補償研究綜述[J].經濟研究導刊,2014(12):179-180.

[3] 禹雪中,馮時.中國流域生態補償標準核算方法分析[J].中國人口·資源與環境,2011,21(9):14-19.

[4] 程濱,田仁生,董戰峰.我國流域生態補償標準實踐:模式與評價[J].生態經濟(學術版),2012(4):24-29.

[5] 龍海燕,李愛年.我國流域生態補償地方立法之探析[J].中南林業科技大學學報(社會科學版),2015,9(1):63-67.[6] COSTANZA R,D’ARGE R,De GROOT R,et al.The value of the word’s ecosystem services and nature capital [J].Nature,1997,387(15):253-260.

[7] 謝高地,魯春霞,冷允法,等.青藏高原生態資產的價值評估[J].自然資源學報,2003,18(2):189-195.

[8] 熊鷹,王克林,藍萬煉,等.洞庭湖區濕地恢復的生態補償效應評估[J].地理學報,2004,59(5):772-780.

[9] 陳江龍,姚佳,徐夢月,等.基于發展權價值評估的太湖東部水源保護區生態補償標準[J].湖泊科學,2012,24(4)：609-614.

[10] 段靖,嚴巖,王丹寅,等.流域生態補償標準中成本核算的原理分析與方法改進[J].生態學報,2010,30(1)：221-227.

[11] 張樂勤.多種估算方法下小流域生態補償標準探析:以安徽秋浦河為例[J].東北林業大學學報,2011(10)：124-128.

[12] MORAN D,McVITTIE A, ALLCROFT D J, et al.Quantifying public preferences for agri-environmrntal policy in scotland: a comparison of methods [J]. Ecological Economics, 2007, 63 (1):42-53.

[13] 耿涌,戚瑞,張攀.基于水足跡的流域生態補償標準模型研究[J].中國人口·資源與環境,2009,19(6):11-16.

[14] 胡玉盼,陳艷萍. 一種改進的流域生態補償標準測算模型[J]. 水利經濟,2015,33(2):11-14，75.

[15] 李懷恩,尚小英,王媛.流域生態補償標準計算方法研究進展[J].西北大學學報(自然科學版),2009,39(4)：667.

[16] 毛占鋒,王亞平. 跨流域調水水源地生態補償定量標準研究[J]. 湖南工程學院學報(社會科學版),2008(2)：15-18.

[17] 環境保護部環境規劃院，財政部財政科學研究所，環境保護部環境與經濟政策研究中心.流域生態補償和污染賠償試點方案設計指南[R].北京：環境保護部環境規劃院，財政部財政科學研究所，環境保護部環境與經濟政策研究中心，2009.

[18] 柳德新，李志平，羅云峰.湖南首次流域生態補償兌現獎罰總額達6497萬元[N].湖南日報，2015-12-30(01).

[19] 福建生態補償機制的建立走在全國前列[N].人民政協報，2014-09-18(09).

[20] 秦玉才,汪勁. 中國生態補償立法[M].北京:北京大學出版社,2013.

國家社會科學基金(10BJY064)；長江科學院開放研究基金(CKWV2016394/KY)

李雪松(1974—)，男，湖北襄陽人，副教授，博士，主要從事水資源經濟研究。E-mail:xuesong7401@263.net

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.009

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0034-04

2016-05-17 編輯：方宇彤)