資源型城市轉型中的規劃引導研究：以徐州市為例

周士園，常 江，羅萍嘉，丁 彥

(1.中國礦業大學力學與建筑工程學院，江蘇 徐州 221116；2.中國礦業大學藝術與設計學院，江蘇 徐州 221116)

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綠色礦業

資源型城市轉型中的規劃引導研究：以徐州市為例

周士園1，常 江1，羅萍嘉2，丁 彥2

(1.中國礦業大學力學與建筑工程學院，江蘇 徐州 221116；2.中國礦業大學藝術與設計學院，江蘇 徐州 221116)

規劃引導是推動資源型城市空間結構轉型的重要途徑。本文深入分析了資源再生型城市——徐州從衰退到再生階段面臨的城市空間形態與結構問題。在此基礎上，從城市規劃體系的完善、城市空間形態與建設用地結構的轉變、城市規模的提升以及城市綠地系統優化五個方面梳理了自20世紀90年代至今徐州城市空間規劃導向的轉變與城市發展的響應過程。最后提出了探索工礦用地的協同規劃機制，促進產城融合方式發展，整合生態資源的規劃建議，以期為其他城市提供經驗借鑒。

資源型城市；城市形態；規劃引導；生態優先

資源型城市是以本地自然資源開采加工為主導產業的城市，城市發展受資源分布[1]和工業基地建設模式的影響，其城市空間形態主要為：一城多鎮型、多中心組團型和集中型三種類型[2]。隨著資源枯竭和相關產業逐步衰退，城市職能發生轉變，城市空間功能與形態也必然需要隨之同步轉型[3]，當前實現資源型城市的全面轉型已經成為國家戰略。以政府主導的國民經濟與社會發展規劃、城市規劃、土地利用規劃作為我國城市空間規劃的主要組成，影響著資源型城市空間資源的配置，對城市的整體轉型有著重要影響[4]，但空間類型不同轉型期的問題和相應的規劃策略也不完全相同。我國多數資源型城市空間形態為一城多鎮型[5]，本文分析了典型的此類城市——徐州，在轉型過程中出現的空間約束問題及其規劃轉變的過程，并探討了其進一步發展的策略。

1 徐州城市轉型發展的歷程與城市空間特征

1.1 徐州城市轉型發展歷程

徐州是我國華東地區重要的煤炭與能源基地，自近代大規模開采以來已有130多年歷史，資源產業對城市發展和建設有著深刻的影響。20世紀90年代后期煤炭可采儲量日益萎縮，城市進入轉型期。近年來，在快速城鎮化和城市產業轉型升級帶動下，徐州整體經濟持續增長同時產業結構不斷優化，徐州城市逐步擺脫主導產業衰竭的影響轉型成為資源再生型城市。

在從資源型城市向綜合型城市轉變的背景下，徐州城市空間經歷了三個發展階段。①資源產業驅動發展階段，解放后至20世紀90年代中期。這一時期城市空間發展緩慢，城市擴展以工業用地增長為主，沿交通線向西部和北部工礦城鎮延伸，城市緊湊度低。②轉型發展階段，20世紀90年代后期至2005年。資源產業衰退，城市經歷了“退二進三”產業布局調整時期，城市空間具有填充增長的特征，圈層化的城市形態逐步形成。③疏導發展階段，2005年至今。城市高速擴展時期，雙中心的城市布局逐步形成，緩解了主城區增長壓力，城市空間功能逐步完善。在徐州城市空間的轉變中，空間規劃發揮了優化城市形態與空間結構，再造區位優勢的作用[6]。

1.2 轉型期徐州城市空間特征

1.2.1 城市發展為先城后礦，具有一城多鎮的空間形態特征

徐州是先城后礦的有依托資源型城市。這一發展的路徑，使得徐州城市具有一城多鎮的空間特征。徐州主城區是商業和行政中心以及資源產業管理中心，具有空間功能和基礎設施相對完善優勢。城市周邊依“緣礦建鎮”的原則布局，形成以資源初級采掘、加工為主的工礦城鎮，具有功能單一、產業結構趨同且規模較小的特點。資源產業衰退后城市進入轉型發展時期，主城區由于具有非資源產業，使得城市轉型具有一定的緩沖期，通過產業結構的調整逐步轉變為綜合型城市。周邊部分工礦城鎮由于區位條件差、產業結構單一等原因，資源枯竭后面臨消亡的困境。

1.2.2 城鄉空間發展受到工礦用地的影響

傳統體制下資源型企業是由國家直接進行建設和管理，并將資源產業和其他城市產業進行經濟管理體制分割。這一發展模式使得城市當中形成了國有經濟與地方經濟的二元結構和與之適應的礦、城割裂的空間管理體制。在工礦用地獲取方面，傳統體制下工礦企業的用地主要以劃撥和授權經營的方式配置完成，缺少城市規劃的管控。在土地利用方面是以企業為工礦用地的管理主體，具有資源產業空間與城市社會空間的分異性[7]。對城市的空間布局有著重要影響，一定程度上削弱了城市自身的空間管理職能，是導致資源型城市空間問題突出的重要原因。

在徐州城市發展中，僅徐礦集團(原徐州礦務局)在2006年前后擁有各類建設用地503宗，總面積達332.74hm2。土地使用單位共有35家，除13家煤礦外，尚有醫院、學校等多家公共服務單位。資源產業興起的初期，在工礦用地增長的帶動下城市規模迅速擴大。進入資源的枯竭期后，城市中工礦廢棄地規模激增，對城市發展形成了近域侵蝕，且嚴重威脅了城市的生態安全格局，并對城市具有包圍的特點，不利于土地的集中治理(圖1)。工礦廢棄地不僅限制了城市空間的擴展方向，也占用城市建設用地指標，限制了城市規模的增長。

圖1 徐州主城區周邊采空區分布

2 徐州城市轉型發展的空間約束

2.1 轉型期城鎮化速度加快，主城區環境容量不足

由于周邊工礦城鎮衰退，引發經濟要素和就業人口向城市流動，城鎮化加快。然而主導產業的衰退與城市建設的放緩，使得主城區人口處于高密度狀態。徐州在2001年后將周邊煤礦數量由198座縮減至20座，大量礦區失業人口向主城區聚集，加劇了主城區人口密集程度。至2003年主城區人口密度一度達到4萬人/km2，城市環境容量嚴重不足。而新增居住、商業以等公共服務設施仍以主城區布局為主，又造成城市單中心特征不斷強化。當城市規模較小時能有效增加城市集約化發展，但隨著徐州向特大型城市發展，主城區出現人口膨脹、交通堵塞、基礎設施不足等問題人居環境不斷惡化，表明單中心結構的積聚增長無法適應轉型期徐州城鎮化的快速發展。

2.2 城市建設用地結構失衡限制城市空間功能的轉變

城市空間是產業的載體，并受到產業發展的影響。由于資源型城市具有初級產業的單一性，城市空間功能不完善。資源產業為主導時期工礦用地及其相關的加工工業用地規模迅速增加，其他功能用地增長緩慢甚至萎縮，導致城市用地結構失衡。1991年徐州工業用地、居住用地和公共設施用地占城市建設用地比重分別為33.44%、17.49%和9.85%，工業用地是居住用地的近2倍，高于規劃城市建設用地中工業用地占30%的標準，而居住用地未達到不低于25%的規劃標準。進入轉型期一方面，資源枯竭后工業用地需求減弱，商業用地、居住用地、綠地需求增加，然而城市土地用地一旦形成后具有剛性特征，城市建設用地調整滯后則容易形成空間轉型約束。另一方面，資源型城市工業用地布局分散、聚效益低，難以集中大規模改造。

2.3 主城區擴展滯后，且土地利用低效

由于主導產業衰退、城市周邊塌陷地限制等原因，主城區規模受限，和人口增長不匹配。1995年至2004年徐州城市建成區面積由62km2增至94km2，期間城市增長彈性系數為1.07(合理值為1.12)，表明建設用地增長不能適應城市人口的增長，城市建設用地規模增長滯后也加劇了城市環境容量不足的問題。土地利用效率方面：首先，工礦企業用地缺乏城市規劃的有效管控，土地利用方式粗放，由于比重較大造成城市建設用地整體利用率偏低。在資源產業為經濟主導下城市建設用地的增加以工業用地擴展為主，城市擴展具有低密度蔓延的特征。其次，資源產業衰退后城市周邊零散分布大量的工礦廢棄地，使城市土地資源的浪費更為嚴重。因此出現一方面城市人口密度大，另一方面城市建設用地利用率低效。

3 空間規劃對徐州城市空間轉型的引導策略

3.1 城市空間規劃的完善

城市空間規劃的轉變對城市轉型具有重要影響。20世紀80年代至90年代中期，空間規劃強調徐州為重要的煤炭和電力基地，重點圍繞城市重工業發展和布局展開，具有明顯的工業基地建設的特征。隨著資源產業衰退，20世紀90年代后期徐州進入城市轉型期，這一時期在產業轉型和城鎮化速度加快的影響下城市空間問題不斷凸顯，城市空間規劃開始引導城市職能向綜合型轉變，并加快完善城市功能和提高城市規模等級。21世紀初，城市空間規劃重點引導產業擴散發展，形成多中心城市結構，并逐步向都市區形態轉變。此外針對資源型城市的特點和城市轉型中的空間問題編制了多項非法定規劃，涉及區域與城鄉統籌、礦區生態修復與再利用、產業優化布局等。非法定規劃作為對法定規劃的補充，完善了資源型城市空間綜合規劃體系，組成了調整城市空間的主要政策工具(表1)。

3.2 適時引導徐州城市空間形態的轉變

資源產業布局受資源賦藏影響從而導致城市形態分散。隨著城市發展逐步擺脫對資源產業的依賴，產業空間的重組和流動加快。非資源產業成為主導產業后，引發城鄉產業關系由生產要素和產品流動，轉變為產品生產的產業分工，城市增長也由極化過度到擴散階段[8]。轉型期資源型城市產業布局在空間上經歷了分散—聚集整合—擴散的演變過程，期間需要城市空間規劃對城市空間進行有序的優化引導。在徐州產業布局演變過程中，城市規劃對城市空間結構的引導經歷了三個階段。單中心發展階段：在《徐州城市總體規劃1995～2010年》的引導下，城市各功能區積聚組團發展，城市功能分區加快。工業用地向外圍集中布局，核心區公共服務和居住用地比重增加，主城區具有填充發展的特征，形成“一核十片區”的城市結構，城市形態具有顯著的單中心圈層狀特征[9](圖2)。多中心發育階段：城市化快速發展使得主城區城市問題增加，《徐州城市總體規劃2007～2020年》在統籌城鄉發展的基礎上根據接續產業發展趨勢，提出了以主城區和新城區為核心，六個組團構成的“雙心六片區”的城市形態(后經過區劃調整修改為“雙心八片區”)(圖3)。都市區發展階段：2010年《徐州都市區規劃2010～2030年》中在城市東部規劃了賈汪新城、隴海新城和空港新城三個城市外圍組團，推動徐州城市向都市區形態轉型。

表1 轉型期主要的城市空間規劃

圖2 1995年城市總體規劃中主城區結構圖

圖3 2007年城市總體規劃中主城區結構圖

3.3 引導徐州城市建設用地結構轉變

城市產業結構與城市空間結構是相互影響的，城市空間結構的優化對推動資源型城市產業的轉型具有重要的作用。步入轉型期資源型城市產業退二進三的步伐加快，產業結構波動幅度大[10]，城市空間規劃應積極引導城市建設用地結構的調整，重點是引導重工業外遷整合壓縮工業用地，為接續產業提供空間從而帶動整體城市空間功能的優化。1995年后實施的歷次城市總體規劃對城市建設用地的調整均具有降低城市工業用地規模，適度增長其他類型用地的特點。2010年,《徐州都市區規劃2010～2030年》中提出引導新增工業用地主要向城市外圍城鎮組團發展。產業結構轉型和空間規劃影響下，徐州城市建設用地結構也發生顯著改變，至2013年工業用地比重下降為24.48%，居住用地比重上漲最快，增至24.85%，綠地與廣場用地增至12.75%，其他各類用地比重也不同程度增加。

3.4 引導城市擴展方式的轉變

徐州城市空間規劃對與城市擴展方式引導從以建設用地總量增加為主的成長型向調整用地結構、存量土地挖潛的集約型轉變。在振興徐州老工業基地政策的支持下，針對工礦廢棄地整理，原為建設用地性質的采煤塌陷地經復墾后可等面積置換為城市建設用地指標，從而使得城市建設用地總量不增加的情況下，通過用地置換實現城市實際建成區的擴展。僅在2012～2015年通過《徐州市工礦廢棄地復墾調整利用專項規劃》推進對城市周邊礦區塌陷地的土地治理，徐州市區內整治工礦廢棄地803hm2，其中712hm2為復墾調整利用掛鉤指標，大部分為新建區用地，緩解了城市發展空間不足的困境為城市集約化發展提供儲備空間 。

3.5 引導城市從生態消費向生態生產轉變

改善城市景觀和生態環境是徐州從資源型城市向生態旅游城市轉變的重要基礎。進入轉型期，徐州針對城市生態環境的規劃引導經歷了由單一的對城市物質空間修復到全面的生態城市的建設。首先，在城市生態環境修復方面。徐州將城市周邊因開采沉陷形成的難以復墾區域納入城市綠地系統規劃，并作為生態保育區進行生態修復和景觀重建，從而擴大了城市生態空間。同時通過《徐州城市清風廊道規劃》、《徐州市中心城區河道藍線專項規劃》等專項規劃優化了城市的生態安全格局。其次，通過制定《徐州市生態市建設規劃2011～2015年》進一步提出：建設生態產業、建設生態網絡等目標，并強化了法制、組織、資金建設和專項規劃編制等六個方面的保障，為實現城市從生態消費到生態生產[11]的轉化提供了支撐。

4 轉型期資源型城市空間規劃的思考

空間規劃的引導對資源型城市空間調整有著重要的影響，推動了城市轉型發展的進程。但資源型城市轉型涉及經濟、社會與環境多個方面的調整優化，是一個系統性、長期性的過程，空間規劃也需要不斷進行調整。

第一，在礦、城割裂的管理體制下，空間規劃的編制與實施始終面臨著礦、城博弈的困局。礦產資源的枯竭使得建設用地成為工礦企業轉型的重要依托，因此工礦企業同時也在謀求對其所屬土地的二次開發，造成空間規劃的管理混亂。在資源枯竭型城市轉型中應首先明確政府作為城市空間規劃主體的地位，剝離工礦企業空間管理職能[12]，采用減免稅費等方式鼓勵工礦用地退出。其次，應積極探索融合城市、礦企、礦區居民等多方利益的協同規劃機制，從城市整體的利益出發，實現城市空間的合理利用。

第二，在城市空間規劃引導下部分步入轉型期的資源型城市形成“礦區-舊城區-新區”并立的城市發展模式。新區的規劃為接續產業發展提供了契機，對城市的轉型具有一定的推動作用。但在土地財政等因素的驅動下，大量轉型中的資源型城市存在新區發展與接續產業發展水平脫節，功能結構單一，產業結構、就業與消費結構不匹配等問題。因此空間規劃引導中應當采用滾動式開發，控制不同產業發展階段城市的整體規模與形態，同時平衡新區發展和對老礦區的改造。此外，在礦區改造和新區規劃中引入工業鄰里模式，實現工業園區、鄰里中心和社區的一體式開發，以產城融合的方式發展[13]。

第三，長期的資源開發造成資源型城市的生態安全格局十分脆弱，通過對工礦廢棄地的生態修復能夠使其轉變為城市生態用地，然而在以往的城市空間規劃體系中忽視將工礦廢棄地作為城市生態空間的潛在資源[14]。現有大多資源型城市中對工礦廢棄地生態修復的規劃是以具體項目為主導，缺少對城市生態格局的系統性規劃。資源型城市應以“多規融合”的空間規劃變革為契機，在“三規”的基礎上將城市環境規劃、綠地系統規劃等專項規劃納入到空間規劃的協調工作中，以生態優先的原則劃定城市生態保護紅線。對于土地管理機制復雜的資源型城市而言，能夠有效的整合城市現有以及潛在的生態資源，推動城市生態轉型。

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Research into planning guidance during the transformation of resource-based cities：a case study of Xuzhou city

ZHOU Shi-yuan1，CHANG Jiang1，LUO Ping-jia2，DING Yan2

(1.School of Mechanics and Civil Engineering，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China； 2.School of Art and Design，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Planning guidance is an important approach to promoting spatial structure transformation of resource-based cities.The resource-regenerating city，Xuzhou，is deeply analyzed from its spatial morphology and structure problems encountering from the stage of recession to regeneration in this paper.Based on the results，the transformation of spatial planning guidance in Xuzhou and the process response of city development from 1990s on has been summarized from the following five aspects：the completion of urban planning system，the transformation of city’s spatial morphology and construction land structure，the enlarge scale of city and the improvement of the urban green space.It finally puts forward several suggestions，including exploring the cooperative planning mechanism for industrial and mining land，promoting city-industry integration，integrating ecological resources，so as to it can provide reference for other cities.

resource-based city；urban morphology；planning guidance；ecological priority

2016-04-22

國家自然科學基金項目“城鄉統籌視角下礦區工業廢棄地再利用研究”資助(編號：41171441)

周士園(1987-)，男，博士研究生，主要從事資源型城市生態轉型發展研究工作。E-mail：ziwuxian0311@163.com。

常江(1968-)，男，漢，山西太原人，博士生導師，主要從事資源型城市可持續發展與城市規劃方面的研究工作。E-mail：changjang102@163.com。

TU984

A

1004-4051(2016)08-088-05