關于深化自貿試驗區動植物檢疫制度創新的思考

陳枝華 李文舉 張總澤 范婷婷

（福州出入境檢驗檢疫局，福建福州 350015）

關于深化自貿試驗區動植物檢疫制度創新的思考

陳枝華 李文舉 張總澤 范婷婷

（福州出入境檢驗檢疫局，福建福州 350015）

自貿試驗區是我國新一輪改革開放的重大舉措，動植物檢疫作為進出口貿易的基本制度，其改革創新影響著新形勢下的貿易便利化和檢驗檢疫部門職能轉變。本文梳理總結了我國四個自貿試驗區的動植物檢疫制度創新概況，分析探討了現有制度創新中存在的一些不足，并對深化自貿試驗區動植物檢疫制度創新進行了思考和展望。

自貿區 動植物檢疫 制度創新

自貿試驗區是我國改革開放的“新高地”，一方面促進對外貿易和吸引投資，另一方面“倒逼”政府職能加快轉變，對推動中國經濟提質增效升級、促進新一輪改革開放、打造經濟增長新引擎、全面實現小康社會等具有重大意義。進出境動植物檢疫制度作為進出口環節的重要制度之一，必須因應形勢發展，探索在自貿試驗區環境下的制度創新，這既是推進貿易便利化的內在需要，也是探索檢驗檢疫部門職能轉變的必然要求。

1 自貿試驗區動植物檢疫制度創新的現狀

自貿試驗區設立以來，檢驗檢疫部門結合各自貿試驗區實際，解放思想、先行先試，不斷深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，在動植物檢疫制度創新方面取得了較為明顯的成效。

在簡政放權方面，在風險可控的前提下，積極推進審批簡便化、促進貿易便利化，降低企業市場準入門檻。如：上海自貿試驗區率先實行動植物及其產品檢疫審批“負面清單”制度，“負面清單”涵蓋過境動物、進境動物、進境水果和糧食、進境飼料、國家禁止進境物5類，并在全國海關特殊監管區復制、推廣，審批時限從20個工作日降至7個工作日，許可證有效期由6個月延長為12個月。上海自貿試驗區還推進簡化中轉動植物審批手續，制定中轉檢疫審批負面清單。對于輸入國家或地區沒有注冊登記要求的，不再對動植物產品的生產、加工、存放企業實施注冊登記。福建自貿試驗區可自行辦理從平潭口岸進口的臺灣已準入水生動物檢疫審批。各自貿試驗區還加強信息化系統建設和維護，將質檢總局授權審批權限范圍內的進境動植物及其產品名單維護到檢疫審批系統中，實現了無紙化審批辦理以及許可證的核銷。簡化審批流程，符合條件的可實施一次審批、分批進境、多次核銷便利措施。

在放管結合方面，上海自貿試驗區對10類、福建自貿試驗區對6類進境動植物及其產品實行免于核查輸出國家或地區動植物檢疫證書的“正面清單”制度。上海自貿試驗區還對除活動物以外的國際中轉快件，免于核查輸出國家或地區的檢疫證書。對郵輪/游艇的入境旅客降低攜帶物抽查比例，營造便捷的旅客進出境環境。福建自貿試驗區實行進口臺灣食品農產品“源頭管理、口岸驗放” 快速通關模式，將進口臺灣食品農產品檢驗檢疫工作向前延伸，建立食品農產品質量安全源頭管理機制，在食品、農產品輸大陸時，實施快速驗放。對平潭進口的臺灣水果實施“邊抽樣檢驗、邊上架銷售”的檢驗檢疫模式。廣東自貿試驗區對入區貨物可實施入區一次檢驗檢疫、出區分批核銷。對自貿試驗區內加工使用的進口水產品、凍品、植物及其產品、皮張、動物源性飼料、再生資源、危險貨物及其包裝等，可結合指定口岸規定，實施集中檢驗檢疫查驗。天津自貿試驗區對進境動植物及其產品實行風險管理，根據進境動植物及其產品自身風險、入區流通風險、來源國疫情風險等主要風險分析指標，將自貿試驗區進境動植物及其產品的檢疫風險分為一到四級，并采取相應的風險管理措施。此外，有的自貿試驗區還對進口糧谷和飼料原料、出入境航空器木質鋪墊材料等進行了檢疫制度創新。

在優化服務方面，各自貿試驗區對一些特殊和特色的貿易形式推出了創新舉措。如：福建自貿試驗區針對會展產業首創了外經貿展會“港館聯動”檢驗檢疫監管模式。上海自貿試驗區出臺了展會、展覽檢驗檢疫監督管理規定，對進境展品實施口岸核放、場館集中查驗監管，進一步簡化報檢查驗程序。針對跨境電子商務，各自貿試驗區也相繼出臺了主要基于動植物及其產品和生物制品的跨境電商負面清單，嚴防危險性動植物疫情疫病通過跨境電商貨物或包裹傳入國內。針對區域一體化，廣東自貿試驗區積極與港澳職能部門溝通，在動植物疫情監測、技術標準、人員交流等方面開展了合作，等等。

2 當前自貿試驗區動植物檢疫制度創新存在的不足

2.1 審批權限下放后的執行標準有待統一

動植物檢疫審批權限的下放不是對審批口徑的“放寬”，是對各直屬檢驗檢疫局檢疫審批執法一致性的考驗。我國目前對于進境動植物檢疫審批管理的規范性文件主要是對審批的程序等做出的要求，缺乏相對統一的技術性標準，這就使得下放到各地的檢疫審批容易受人為主觀因素影響，可能存在“有的嚴有的松”“有時高有時低”等問題，這將影響動植物檢疫執法的嚴肅性和國門生物安全防線的有效性。

2.2 快速通關需求下的檢疫風險管控有待完善

隨著全球化進一步加深，動植物疫情疫病隨國際貿易傳入傳出的風險進一步加大，動植物及其產品的檢疫風險不同于其他產品的質量安全風險，其危害的隱蔽性、破壞性和應急處置的難度、代價均高于質量安全風險，我國現有外來入侵生物五百多種，每年造成的經濟損失達數百億元。世界各國（地區）都認為動植物檢疫不可能做到“零風險”，一是技術上達不到，二是當動植物風險降低到一定程度后，所需要的管控成本將大大超過動植物風險降低帶來的收益。因此，在當前進境動植物及其產品快速通關已成自貿試驗區制度創新共識的形勢下，如何權衡便利貿易帶來的利益與需要承受的風險水平，如何對不斷變化的風險快速反應，嚴守國門生物安全底線，是新形勢對動植物檢疫制度創新的新考驗。

2.3 服務動植物及其產品擴大出口的創新有待加強

從近代動植物檢疫制度創立之初起，動植物檢疫就肩負著防范疫情疫病跨境傳播和充當技術性貿易措施手段的雙重責任。當前，國際貿易規則不斷升級，新的區域經濟一體化組織層出不窮，轉變國內經濟增長方式的壓力不減，作為國家新一輪對外開放三大戰略之一的自貿試驗區戰略，承擔的改革任務非常重要。作為服務于進出口貿易的動植物檢疫工作，其制度創新應著眼于“進”“出”兩個方面，但目前自貿試驗區創新舉措在助推我國特色動植物及其產品擴大出口方面還有不足。

3 深化自貿試驗區動植物檢疫制度創新的思考

3.1 進一步簡政放權，做到放得下、接得住

簡政放權不是“一放了之”，如果后續監管和服務沒有跟上，則可能出現監管“真空”，勢必減弱簡政放權的實際效果。對于已經下放的進境動植物檢疫審批權，需要加強與之配套的規范性制度建設，強化有害生物風險分析在檢疫準入過程中的核心作用，建立起一套科學、簡便、高效的檢疫審批技術標準，確保各地的審批執法規范一致，既要推行“便利化”，也要落實“標準化”。

3.2 進一步放管結合，做到放得開、管得住

動植物檢疫制度創新不僅要促進國際交易和投資，更要擔負起維護生態安全、促進生態文明建設的重任。因此，自貿試驗區動植物檢疫制度創新要以放管結合為內在要求，既要“放得開”，也要“管得住”。當前，檢驗檢疫部門探索出了自貿試驗區進口貨物“一線實施進境檢疫、適當放寬進出口檢驗，二線推行方便進出、嚴密防范質量安全風險”的分線監管模式，對動植物檢疫現場查驗提出了更高的要求。因此，切實加強“事中事后”監管，探索進口貨物的后市場監管就成了必然選擇。對于進境動植物及其產品，檢驗檢疫部門應綜合運用質量控制理論和大數據思維，將檢疫重點向上游的生產源頭和下游的消費市場延伸，形成風險控制的閉環，從基于閉環上的風險控制點反饋的疫情數據及時動態調整口岸查驗措施，將產品的追溯與應急處置機制連接，實現檢疫風險管控的全流程覆蓋。

3.3 進一步優化服務，做到促發展、見實效

一是結合各自貿試驗區不同的戰略定位和發展目標，加強對內、對外的動植檢互聯互通，動植物檢疫制度創新在“接地氣”“出實招”方面多下功夫，凸顯各自貿試驗區特色。二是積極發揮自貿試驗區政策研究和儲備的功能，深入研究和全面制訂動植物檢疫政策與措施，促進國外優質產品安全、快速進口，嚴控低質、有害的產品進口。同時，加強國外SPS措施研究、指導我國出口企業有效應對，助推我國特色動植物及其產品擴大出口。三是深化生態示范區建設，堅持生態原產地證戰略，避免出現出口產品貨值“順差”、生態環境“逆差”的情況。四是加強已制定的“權力清單”“產品清單”等對外公示，使進出口企業形成合理預期，營造更加良好的外貿環境。