從“五證合一”登記制度改革看電子政務(wù)協(xié)同問題

商允偉

“五證合一、一照一碼”，需要在更大范圍、更深層次實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

2016年6月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2016〕53號），要求在全面實(shí)施工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度改革的基礎(chǔ)上，再整合社會保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證，10月1日起實(shí)現(xiàn)“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，進(jìn)一步為企業(yè)提供便利化服務(wù)。

“五證”問題的由來

上述“五證”上的五種標(biāo)識碼都是標(biāo)識碼。從其產(chǎn)生背景看，編碼都是有關(guān)部門面向機(jī)構(gòu)賦予的唯一識別碼，有的編碼附帶有區(qū)域碼、機(jī)構(gòu)類別，除此之外，編碼并未承載其他含義。

五碼的出現(xiàn)和應(yīng)用均在九十年代電子政務(wù)建設(shè)早期，在對信息資源進(jìn)行管理時，必須為管理、服務(wù)對象進(jìn)行編碼，以對其進(jìn)行標(biāo)識。由于賦碼時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，又分別制定了上述證書和代碼的管理辦法或規(guī)章，致使各部門分別賦碼，自成體系，其中任何一個部門又都無力去協(xié)調(diào)其他部門統(tǒng)一編碼，只能通過高層的批示和督辦后“三證”、“五證”才得以合一。從中可以看出電子政務(wù)規(guī)劃和應(yīng)用中經(jīng)常遇到的信息共享程度低、業(yè)務(wù)協(xié)同難等典型問題的癥結(jié)所在。

行政管理業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享的難點(diǎn)

部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同并不是信息技術(shù)廣泛應(yīng)用后才出現(xiàn)的，在傳統(tǒng)管理時期同樣存在部門間的協(xié)同問題。例如，八十年代曾有審批需要幾十個部門蓋章的報(bào)道，當(dāng)時人們主要從體制、管理模式上找原因，而不會從信息技術(shù)應(yīng)用、信息系統(tǒng)等方面找原因。當(dāng)前，政府部門的信息化應(yīng)用已經(jīng)較為深入，客觀上具備了即時信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的技術(shù)可能性，故而開始從電子政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的角度查找問題，這也是社會和公眾對政府管理和服務(wù)方式創(chuàng)新的新要求和期待。

頂層設(shè)計(jì)仍是電子政務(wù)的最大困難

誰來設(shè)計(jì)？人們常說信息化工程是一把手工程，其中一層含義是指一把手可以調(diào)動本部門的一切資源，可以通過信息化改造現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理模式和流程，其另一層含義則是指規(guī)劃時要站在部門一把手的角度去分析和處理問題。只有站在部門一把手的角度去全面規(guī)劃本部門的業(yè)務(wù)，才能厘清各項(xiàng)業(yè)務(wù)的關(guān)系，明確業(yè)務(wù)間的聯(lián)系和邊界，業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享才有可能實(shí)現(xiàn)。

怎么設(shè)計(jì)？信息化工程雖然是一把手工程，但一把手不可能全程參與項(xiàng)目規(guī)劃和方案設(shè)計(jì)，也不能苛求一把手能夠全面掌握各項(xiàng)業(yè)務(wù)的內(nèi)容、邊界、關(guān)系。這就需要設(shè)計(jì)人員能夠從全局角度去梳理、分析現(xiàn)有業(yè)務(wù)，整合提煉出科學(xué)的管理模型。

在具體工作中，許多信息系統(tǒng)的建設(shè)是由業(yè)務(wù)部門提出，需求分析和功能規(guī)劃也常常由幾位業(yè)務(wù)工作人員承擔(dān)，具有較強(qiáng)的主觀色彩，有時連本單位內(nèi)部的信息資源共享都未能全面規(guī)劃。通過這種方式建設(shè)的信息系統(tǒng)將既定的業(yè)務(wù)管理模式固化下來，在某種情況下可能加劇了日常工作中業(yè)已形成的條塊分割、各自為政的業(yè)務(wù)管理模式。

跨部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同需要有力的外部推動

從行政管理角度看，各部門按照職能分工履行職能，每個部門都是較為封閉的系統(tǒng)，與外部的聯(lián)系較少，縱向的業(yè)務(wù)聯(lián)系遠(yuǎn)比橫向的業(yè)務(wù)聯(lián)系多。橫向間的業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)主要靠成立協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等進(jìn)行業(yè)務(wù)溝通。即使在一個部門系統(tǒng)的內(nèi)部，其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門間的業(yè)務(wù)聯(lián)系也呈現(xiàn)縱強(qiáng)橫弱的狀況。

從信息共享和交換的角度看，部門間業(yè)務(wù)聯(lián)系少必然導(dǎo)致信息的溝通缺乏快捷的方式和渠道。部門間共享信息資源必須在部門間達(dá)成一致才能實(shí)現(xiàn)，如果兩個部門對這一問題重要性、緊迫性的認(rèn)識未能達(dá)成一致，或者二者通過信息共享和交換獲取的信息的質(zhì)量、數(shù)量不對等，都會導(dǎo)致有關(guān)工作無法有效開展。另外，共享和協(xié)同的效果也會受到人為因素的影響，部門負(fù)責(zé)人、具體工作人員的理解和認(rèn)識程度、工作風(fēng)格等都會對共享的程度、效果等造成影響。如果其中涉及部門利益、行政權(quán)力、責(zé)任分擔(dān)等問題，則會使這一問題更加復(fù)雜。

從信息系統(tǒng)開發(fā)的角度看，不同部門的信息系統(tǒng)開發(fā)時間、應(yīng)用程度不同，信息系統(tǒng)的開發(fā)工具、技術(shù)體系、部署方式都有差異，導(dǎo)致信息共享和數(shù)據(jù)交換在實(shí)際操作中存在一定的技術(shù)困難。

跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的有關(guān)建議

由于電子政務(wù)建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)是政府機(jī)構(gòu)，近年來在規(guī)范內(nèi)部管理、增強(qiáng)履職能力方面取得了很大成效，但在公共服務(wù)方面還有欠缺，原因之一就是跨部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同推進(jìn)力度不大。

強(qiáng)有力的行政管理和推動

在目前的行政管理體制下，即使對于部門內(nèi)部的具體業(yè)務(wù)，方案的設(shè)計(jì)也應(yīng)從全局的視角來規(guī)劃，與外部門有業(yè)務(wù)聯(lián)系和交集的業(yè)務(wù)，需要更高一層級的部門來協(xié)調(diào)和規(guī)劃。應(yīng)該正是基于這一認(rèn)識，國家政務(wù)信息化工程規(guī)劃是由國家發(fā)改委會同中辦、國辦、中編辦、工信部、財(cái)政部等部門組織編制。由更高層級的部門組織進(jìn)行規(guī)劃可以跳出部門的小圈子，從全局的視野去梳理、分析、整合業(yè)務(wù)，厘清業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)聯(lián)系，建立有效的信息交換、比對、更新方式，從而為信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。

2015年8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議研究了《關(guān)于建立居民身份證異地受理掛失申報(bào)和丟失招領(lǐng)制度的意見》，要求發(fā)揮公安機(jī)關(guān)人口服務(wù)管理信息化優(yōu)勢，讓信息多跑路、讓群眾少跑腿。“讓信息多跑路”是指部門間的信息共享、交換、比對、更新等業(yè)務(wù)交互方式。中央深改組研究身份證管理這一具體事務(wù)性工作，說明跨部門、跨地域的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題已經(jīng)得到了高層的關(guān)注，相信今后涉及民生、社會管理、公共安全等領(lǐng)域的政務(wù)信息系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和應(yīng)用將會更多地考慮部門間、區(qū)域間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題，真正實(shí)現(xiàn)“信息多跑路、群眾少跑腿”。

項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)時需明確共享的信息和業(yè)務(wù)協(xié)同方式

“三證合一”是在總理的親自過問和督辦下才得以實(shí)現(xiàn)，這是一項(xiàng)顯而易見需要整合的業(yè)務(wù)。各部門在日常管理中重復(fù)采集了多少信息？日常生活中使用的供電、燃?xì)狻⒆詠硭⒂芯€電視、寬帶等編碼是否可以整合為統(tǒng)一號碼？企業(yè)日常經(jīng)營、公眾日常生活中提交了多少材料？政務(wù)事項(xiàng)中有多少可以整合、精簡？如果借鑒近期權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單梳理的作法，在政務(wù)信息系統(tǒng)規(guī)劃時梳理出各項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他部門的邊界、可提供其他部門共享的信息及需從其他部門共享的信息，同時明確信息交換的標(biāo)準(zhǔn)，則會較容易實(shí)現(xiàn)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享。

嚴(yán)格的績效考核

由政府辦公廳或編制管理部門、發(fā)展改革等具有宏觀管理的部門負(fù)責(zé)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享的組織協(xié)調(diào)，對跨部門跨地域的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)方案進(jìn)行論證和審核，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)和應(yīng)用中的具體問題。同時建立嚴(yán)格的績效考核制度，對部門間業(yè)務(wù)協(xié)同情況、信息共享的范圍和質(zhì)量等進(jìn)行考核，從而推進(jìn)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，提高政務(wù)效能和公共服務(wù)水平。

（作者單位：山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局信息中心）

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中國社會科學(xué)院周漢華研究員分析了北京市通過信息共享改進(jìn)小客車搖號系統(tǒng)這一案例。北京市兩個月?lián)u一次號，申請人超過200萬，申請人需要提交許多證明材料，這些信息分別由公安、國稅、地稅、民政、司法、財(cái)政、人力社保、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門和區(qū)縣政府掌握。在北京市委主要領(lǐng)導(dǎo)的親自督辦下，通過共享交換平臺由上述部門通過后臺信息比對完成證明流程，申請人只需網(wǎng)上填寫最基本的信息，當(dāng)天即可返回比對結(jié)果，極大地方便了公眾的申請，降低了社會成本。周漢華研究員認(rèn)為這個案例成功的關(guān)鍵是主要領(lǐng)導(dǎo)的督辦，即來自高層的有力推動，目前尚不具備可廣泛復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。