生態治理中地方政府的生態經濟責任

盧智增+劉婷芳

摘要：地方政府是生態文明建設的主導者，應該自覺承擔生態經濟責任，發展生態經濟。然而，當前生態文明建設中，地方政府生態主體責任缺失，政府牽引生態經濟的產業體系相對薄弱，生態經濟發展不平衡。究其原因，主要是生態環境保護法律法規欠缺，地方政府政策體系不完善，政府生態管理體制不健全。為此，我們要建立健全法律法規，落實政府生態經濟責任；制定地方配套政策，提高地方生態效益；加強生態管理體制創新，發揮政府生態職能；建立政府生態經濟責任機制，打造生態責任政府。

關鍵詞：生態文明；生態治理；地方政府；生態經濟責任；桂林

隨著我國資源枯竭、環境污染、生態系統退化等問題日益嚴峻，生態文明建設顯得迫在眉睫。2005年胡錦濤在中央人口資源環境會議上提出“生態文明”，要求在全社會大力推行生態文明教育，并把它作為貫徹科學發展觀的重要舉措。2007年“生態文明”第一次被寫進了黨的十七大報告之中，生態文明建設成為全面建設小康社會的目標之一。2012年黨的十八大將生態文明提高到一個新的高度，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一同列入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中，努力建成以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨的生態文明。那么，在生態文明建設中，地方政府應該承擔什么責任，如何履行責任呢？筆者結合桂林市創建全國生態文明示范區進行了探討。

一、政府生態經濟責任的內涵

目前，我國學者大多從政治學、法學等方面討論政府生態責任的基本內涵。黃愛寶、陳萬明從政治學的角度，從構建責任政府出發，認為“政府生態責任指在民主和服務價值理念指導下，以追求和實現自然生態平衡和穩定或人與自然的和諧作為價值目標，在特定責任制度安排中，與特定機構和職位相聯系的義務與職責”。蔡守秋從法學的角度，從“責任”的法律解讀切入，認為“政府環境責任是指法律規定的政府在環境保護方面的義務和權力（合稱為政府第一性環境責任）以及因政府違反上述義務和權力的法律規定而承擔的法律后果（簡稱政府環境法律責任，也稱政府第二性環境責任）”。龍獻忠等結合政治學與法學的觀點，認為“政府生態責任，即是政府在科學發展觀的指導下，通過經濟、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態保護領域的應盡義務與法定職責，從而滿足可持續發展的需要”。

筆者認為，政府作為公共事務的管理者，是推動全社會生態文明建設的關鍵，其承擔的生態責任應該是，將生態文明建設歸入社會建設的總體布局中，積極發揮政府主導責任，通過培育生態文化和生態倫理，在政府、部門及社會組織的直接推動下，在公民的廣泛參與下，倡導符合生態文明的生產方式和生活方式，在全社會實現可持續發展。具體而言，政府生態責任又包括生態政治責任、生態經濟責任、生態文化責任、生態道德責任、生態法律責任等，其中以生態經濟責任為主要方面。

政府生態經濟責任，是指政府運用有效的經濟手段，倡導生態文明理念，制定生態經濟發展目標，建立健全生態管理制度，積極履行資源節約、環境治理、促進生態環境保護與社會經濟協調發展的義務，主動承擔對自然、社會、經濟及全人類的可持續發展的責任，大力發展生態產業、高新技術產業、循環經濟、綠色經濟，從而有效提高生態管理水平，推動生態文明發展，實現社會經濟生態的協調可持續發展。

二、地方政府生態經濟責任建設存在的問題

要加強地方政府生態責任建設，有必要調查地方政府生態文明建設的現狀，了解地方政府生態經濟責任建設的困境，剖析其背后的原因，以探討有效的治理路徑。為此，筆者以全國生態文明建設示范區桂林市為調查對象，對其生態經濟責任建設的歷程及存在的問題進行了深入分析。

（一）桂林市生態文明建設的歷程

1.環境污染治理階段：拯救漓江，治理生態環境。20世紀60～70年代，桂林與全國各地步伐一致“抓革命促生產”，工廠林立，污水橫流。1973年鄧小平來到桂林，他痛心地批評漓江生態環境污染，桂林從此開始“拯救漓江”大行動。1979年和1980年，盡管桂林市政府財政緊缺，依然“關閉、停止、合并、轉讓、遷移”了27家污染嚴重的工廠，同時大力擴建污水處理廠。為了保護漓江，自1998年以來，桂林市政府進行了一系列重大調整，加強引進高新技術產業，嚴格禁止高污染企業的進入。僅2004年桂林市政府主動拒絕了60多個第三產業項目、70多個工業項目，這些項目占桂林市總投資項目的17%。在政府的主導下，漓江流域的生態環境得到有效治理和保護。

2.環境與經濟共同發展階段：促進環境與經濟良性互動、協調發展。經過較長時期環境污染治理，2006年桂林市的森林覆蓋率達到了67.6%，城市綠化覆蓋率也達到了40%，連續10年獲得“全國城市環境綜合整治定量考核”第一名，每年空氣質量達到一級的天數超過300天。為了實現環境與經濟的良性互動、協調發展，桂林市以良好的生態環境為基礎，創造新的經濟增長點。2002年，著名導演張藝謀精心打造的“印象·劉三姐”大型山水實景演出在桂林獲得成功，創造了一個全新的演出形式，為桂林帶來了新的經濟增長形式，進一步刺激了桂林旅游業的發展。同年5月，“兩江四湖”工程通航試水成功，不僅改善了桂林市的生態環境，還完善了城市功能，開拓了桂林市中心旅游的市場，提升了城市整體檔次與品位，促進了環境保護與城市經濟建設的協調發展。

3.“十一五”節能減排階段：建設生態城市，優化經濟發展。“十一五”是桂林市經濟社會發展的重要時期，也是桂林市積極響應國家節能減排的號召，進一步做好環境保護工作，積極創建生態文明城市，夯實基礎的關鍵時期。桂林市以改善生態環境質量、建設生態城市為中心，堅持保護環境，優化經濟發展環境，促進節能減排，大力發展清潔生產和循環經濟，發展污染小、能耗低、產值高的高新技術產業，推動經濟增長方式轉變，促進社會、經濟與環境的和諧發展。僅2006年桂林市高新產業園的產值就達32.5億元，稅利3.3億元，安排就業8000多人，高新區產業園已成為桂林市新的經濟增長點。

4.“十二五”生態文明建設新階段：整體建設生態文明，提升生態名城形象。“十二五”期間，是桂林市全面建設生態文明城市，構建國際旅游休閑勝地，努力打造山水生態名城的重要時期。在這一新階段，桂林市緊跟時代步伐，貫徹科學發展觀，推行可持續發展戰略，加快“兩型社會”建設，加強生態環境治理與保護，從整體上把桂林市生態文明水平提上一個新的高度。為此，桂林市制定了“十二五”期間的目標，即：到2015年桂林市生態文明示范市建設要取得顯著進展，要進一步提升山水生態名城的形象，要把全市主要污染物排放總量控制在自治區規定的指標內，要切實有效保護飲用水水源地環境，對于污染嚴重的環境問題尤其是損害群眾健康的突出環境問題要基本解決，要保持優良的生態環境質量和保障安全的生態環境，為全面建設小康社會和建設生態文明城市奠定良好的環境基礎。

（二）桂林市創建生態文明示范區的提出

2006年7月，生態廣西建設暨環境保護大會在南寧召開，會議提出要造就生態省區，大力推進生態廣西建設。桂林市積極響應號召，于2007年提出以創建“生態桂林”為載體，推進桂林生態文明建設，特別是加強對漓江流域的生態保護和綜合治理。

2012年11月，經國務院同意，國家發展改革委員會批復了《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》，該綱要提出的桂林發展四大戰略定位之一就是把桂林建設成為“全國生態文明建設示范區”，要求全市人民牢固樹立尊重、順應、保護自然的生態文明理念，努力實現生態桂林、美麗桂林。

（三）桂林市政府生態經濟責任建設存在的問題

雖然桂林市在生態文明建設的過程中取到了一定的成果，獲得了“國家環保模范城市”“國家衛生城市”多項榮譽稱號，但是離創建全國生態文明示范區還是有一定的差距，在政府生態經濟責任建設方面仍然存在一定的問題。

1.政府生態主體責任尚存在某些缺失。在長期的“GDP主義”政績觀影響下，桂林市政府在生態文明示范區建設中，一度生態責任意識不夠強，過分強調經濟增長，對生態建設與社會發展的關聯性重視不夠，大力引進項目，除了加強傳統的農業、旅游、娛樂、生態科技等項目外，還重點引進汽車、機械加工、水泥生產、數控磨床生產線等一大批工業項目，雖然一定程度地促進了桂林的經濟增長，但也出現能源過度消耗、資源利用率低、生態環境破壞嚴重等問題，導致經濟增長和社會可持續發展之間不協調。如桂林市的某些“面子工程”，不僅沒有在城市生態文明建設上有所建樹，反而在民眾當中落下話柄，贏了面子卻失了民心。

2.政府牽引生態經濟產業體系的作用相對薄弱。桂林市是以發展生態旅游為主的國際名城，但是，隨著國家西部大開發戰略的推進，桂林周邊城市的經濟發展十分迅猛，而桂林的經濟發展卻相對緩慢。由于桂林獨特優異的自然環境以及國際旅游生態名城的城市發展定位，發展工業還是發展旅游的矛盾一直困擾著桂林市的發展，政府沒有找到一個介于工業發展和旅游發展的平衡點，生態經濟產業體系相對薄弱，使得桂林建設生態文明城市的步伐緩慢。

3.生態經濟發展不平衡。雖然桂林生態文明城市建設取得一定成效，以臨桂區為代表的新城區建設也使得桂林城市化整體水平得到大幅度提升，但仍然存在區域發展不平衡尤其是城鄉之間不平衡和新老城區發展不平衡等問題，阻礙了桂林整體的生態文明城市創建的步伐。國務院扶貧開發領導小組辦公室于2013年3月發布了《國家扶貧開發工作重點縣名單》，其中桂林市龍勝各族自治縣列入重點扶貧貧困縣，這說明了桂林市城鄉之間發展不平衡的問題仍未解決。

三、地方政府生態經濟責任建設存在問題的原因

（一）生態環境保護法律法規欠缺

首先，我國的環境保護法不能囊括統帥整個生態文明建設，目前我國還沒有專門的關于生態文明建設的統一的法律法規，與生態文明建設有關的法律條文分散在各種專門法中。其次，地方性的法律法規和部門規章由于效力低，難以形成有效的約束機制。比如，桂林市無權進行城市生態文明建設的專項立法，必須上報自治區人大并通過才能出臺地方性專項法律法規。再次，生態執法不嚴格，生態環境違法處罰成本低。據統計，我國生態違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的20%。在生態執法中，由于對污染企業的處罰力度太低，加之采取“先排污，后收費”的執法方式，使得環保部門工作被動，不利于生態環境的有效保護和治理。

（二）地方政府政策體系不完善

首先，為了進一步推進生態文明建設，促進經濟建設與生態環境保護的協調發展，國家制定了排污權有償使用和交易、環境責任保險等環境經濟政策，但由于缺乏國家層面明確、具體的操作指導，桂林市沒有結合地方實際制定配套的政策，沒有很好地落實國家的環境經濟政策。其次，桂林市雖然鼓勵發展生態產業，但沒有提供足夠的政策支持，缺乏與之相配套的政策體系，嚴重影響了投資企業的投資熱情和產業創新的積極性。再次，政府對科技創新和文化發展投入不足。現階段，桂林市把發展重點放在桂林國家高新區、西城經濟開發區和蘇橋經濟開發區，創造了良好的工業產值，但對留學人員創業園、大學生科技園、穿山科技園等其他非重點園區的科技創新投入則嚴重不足。此外，以桂林市幾大高校為主體的桂林市雁山大學城在前期投入較大，然而，初具規模之后，政府投資的重點則轉移到了西城經濟開發區，著力再造一個“新桂林”，減少了對高等院校、科研院所等創新資源的投資，放慢了文化產業發展的步伐。

（三）政府生態管理體制不健全

1.政府缺乏對生態經濟責任的整體協調把控。生態文明建設涉及經濟、社會、文化、環境、科技等方面，生態文明建設不僅要搞好生態建設，保護環境，節約資源，而且包含了政治、經濟、文化、社會等方面的建設全過程，單純為環境而進行生態文明建設，是無法全面創建生態文明城市的，需要整體協調把控政府生態經濟責任。而桂林市在創建生態文明示范區的過程中，主要針對城市生態環境，未能與政治、經濟、文化、社會等方面的建設緊密結合在一起，生態文明未能全面貫穿到社會發展的各個領域，這一定程度影響了生態文明的實現。

2.生態文明建設相關管理部門的職責劃分不清。《中華人民共和國環境保護法》第十二條規定：縣級以上人民政府或其環境保護行政主管部門對環保工作實施統一監督管理，同時，一系列的相關管理部門根據各自的職責對環保工作實施監督管理。但是，該法律沒有明確相關管理部門到底要承擔什么責任，對于環保部門的職責范圍、部門間的相互協作、相關部門的相互配合及責任承擔均無具體規定，這很容易造成部門間扯皮推諉，難以形成生態文明建設的合力。

四、強化政府生態經濟責任的有效路徑

（一）建立健全法律法規，落實政府生態經濟責任

1.結合地方實際向上級提出修改建議。地方政府要注重收集環境保護法律法規執行過程中遇到的問題，適時向上級提出建議，盡快修訂完善環境保護法律體系，加強在該領域的生態安全立法，促進環境經濟政策法制化。

2.制定和完善地方性法規。要鼓勵地方政府結合本地區實際，制定并完善生態環境保護的地方性法規，彌補國家層面法律法規所存在的不足，增強可操作性，加快地方生態文明建設。比如，桂林市為了加強漓江母親河的生態環境保護和治理，向上級部門申請從2012年1月1日起正式實施《廣西壯族自治區漓江流域生態保護條例》，首次將科學保護漓江生態提升到法律層面。

3.加強執法能力建設。為了大力遏制環境違法行為，環保部門必須積極貫徹執行相關生態環境保護的法律法規，強化環保隊伍的行政執法能力建設，通過召開查處環境違法行為新聞發布會的方式，警示環境違法行為，防止環境污染、生態破壞事故的發生，以改善區域生態環境質量。同時，要改變環保違法成本過低的情況，從嚴處罰生態環境破壞行為，不設處罰上限，將生態環境破壞造成的損失和環境修復成本計入環保處罰或環保賠償中，提高環保的震懾力。比如，2013年桂林市環保局對65家涉嫌污水隨意排放、固體廢棄物隨意堆放、廢氣超標排放等造成環境污染或生態破壞的企業進行了嚴厲的行政處罰，從而有效保障了桂林生態環境安全。

（二）制定地方配套政策，提高地方生態效益

1.出臺生態環境政策，實現區域協調發展。我們要出臺一系列推動當地生態文明建設和社會經濟發展的生態環境政策，鼓勵縣域生態經濟發展，因地制宜，大力培育特色優勢主導產業，推進城鄉一體化，實現區域協調發展。比如，桂林市龍勝各族自治區把龍脊梯田和溫泉相結合，創新發展生態旅游；荔浦縣重點發展芋頭、馬蹄、夏橙等當地特色農副產業，加強生態農業建設；桂林通過臨桂新區建設，減少漓江污染，提升城市生態文明綜合指數。

2.制定生態產業政策，帶動城市和諧發展。近年來，桂林市加速調整產業結構，用循環經濟理念指導產業發展，積極發展生態產業，著力推進具有桂林特色的循環農業及生態旅游業，使第三產業比重逐步優化，最終實現生態市建設的目標。為此，桂林市出臺了《關于加快重點工業產業及戰略I生新興產業發展的若干政策意見》，大力調整工業園區產業結構，優化產業布局，促進產業轉型升級，加快生態工業園區建設，走新型生態工業化道路。桂林市還探索出資源節約型、環境友好型的綜合性旅游業發展模式，打造綠色旅游產業體系，發展旅游循環經濟產業，推廣生態旅游，倡導生態旅游消費，實現旅游業的可持續發展。

3.推行節能環保政策，實現資源綜合利用。為了提升生態文明的質量，桂林市制定并推行節能環保政策，扎實開展低碳城市試點工作，開展臨桂新區綠色生態城區建設，推動循環經濟示范企業和示范園區建設，加強節能減排公共測試平臺建設，推廣公共節能，建立太陽能、風能等可再生清潔能源產業，提高資源綜合利用率。

（三）加強生態管理體制創新，發揮政府生態職能作用

1.建立健全生態管理體制，促進生態文明建設。為了更好地促進全國生態文明示范區建設，桂林市政府設立了專門的組織機構，作為城市可持續發展的決策部門和統籌實施部門。其職責，一是組織實施城市可持續發展戰略，并制定城市可持續發展戰略的對策，構建可持續的生產和消費模式；二是從生態文明戰略目標出發，統籌開展各類具有地方特色的創建活動。為了理清各管理部門在生態文明建設中的職責，桂林市政府從建設生態文明、強化政府統籌管理、優化部門結構出發，按照部門職能統一原則，對部門間密切相關或相近的職能進行整合和歸口，由一個部門統一行使，切實發揮政府主導的生態經濟責任，切實解決職能交叉、權責不清、多部門管理且又管不好的問題。

2.建立宏觀調控體系，切實推動生態與經濟協調發展。政府部門應建立全面的宏觀調控體系，圍繞生態文明建設的目標，按照生態環境保護優先考慮、城市發展合理布局、經濟建設有序開發的要求，統籌生態環境與經濟社會發展，推進重點區域和關鍵領域協調發展，推進經濟社會和生態環境的協調發展。

3.建立綠色政府采購制度。我國《政府采購法》第九條明確規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境”。因此，要強化政府的生態經濟責任，必須建立綠色政府采購制度。我們可以根據各地實際，針對不同領域、不同產品制定相應的科學的綠色采購標準和具有可操作性的實施細則，推廣電子化綠色政府采購，及時公開綠色政府采購信息，建立綠色政府采購的激勵機制，對達到生態文明建設要求和綠色采購標準的企業給予優惠補貼。

（四）建立政府生態經濟責任機制，打造生態責任政府

1.建立政府生態問責制。為了將政府生態經濟責任落到實處，我們要建立政府生態問責制，從道德、行政、法律、經濟等方面加強對政府生態經濟責任的問責，對于違反生態經濟責任的行為追查到底、嚴肅處理，對于完成不了生態目標、違反規定、出現失責的相關職能部門及負責人進行責任追究，以確保當地生態文明建設的順利進行。比如，桂林市政府在創建全國生態文明示范區的過程中，為了保證各部門職責到位，建立了相應的目標責任考核機制，實行目標管理，嚴格考核評價。

2.建立生態監督機制。政府生態經濟責任的落實，離不開強有力的監管機制。因此，我們要建立一個以生態管理部門為主體，社會組織、新聞媒體、人民群眾廣泛參與的監督機制，對企業的生產行為、環保部門的執法行為、政府的生態責任履行情況等實行全方位監督，并且實時公開相關信息，以強化生態環保部門和地方政府的生態責任，使其更加有效的推動當地生態文明建設。

3.建立生態補償機制。為了保護生態環境，我們必須建立合理的生態補償機制，通過政策、經濟、法律等有效手段對自然資源開發者和生態環境破壞者強制性征收一定的費用，提高其環境行為成本，從而激勵行為主體減少環境損害，有效推進生態文明建設。為此，我們可以學習國外先進理論，借鑒發達國家生態補償的先進經驗，結合我國實際，針對生態補償的基本內容、基本方式、補償標準等，制定有針對性的補償辦法，特別是在某些重點領域，要從補償資金、補償方式等方面人手，確保生態補償落到實處。