礦產資源治理的國際經驗與啟示

薄　凡

中國社會科學院研究生院

礦產資源治理的國際經驗與啟示

薄凡

中國社會科學院研究生院

介紹了國際礦產資源治理的主體（政府、公眾、企業）及其職能，在此基礎上闡述了國際礦產資源治理目標、制度分類，并分析了國際礦產資源治理機制及其對中國的啟示。

礦產資源治理；經驗；啟示

Fund Item: Shanxi Province Graduate Innovative Project ‘Coal Industry Sustainable development Fund Policy Effect Evaluation in Shanxi Province ’（2015SY45）Initial Results

當前我國礦產資源管理體制呈現出以政府為主導、著眼于單一經濟目標、忽略相關利益者訴求等特點，導致管理體制僵化、政府監管不力、生態環境補償難以落實。十八大提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”；十八屆三中全會決定要求“完善自然資源監管體制”；2015年中國自然資源學術研討會上首次提出建立現代化資源治理體系，體現為“決策階段的協商過程，執行階段的合作過程和收益分配階段的共享過程”[1]。可見，“簡政放權，共同協商，統籌經濟、社會和環境利益”的資源治理模式將成為礦業發展的必然趨勢。

美國、加拿大、澳大利亞3個礦業大國較早著手于礦業的可持續發展，形成一套較為成熟的治理體系（圖1）。本文將從治理主體、治理目標、制度體系和治理機制四個方面梳理美加澳礦產資源治理經驗，為我國礦產資源管理向治理的轉變提供借鑒。

1　礦產資源治理主體及其職能

（1）政府：多層次治理結構下專業部門的監管

政府的多重治理目標包括確保資源供給安全、保護生態環境、維持區域平衡發展和協調社會利益等。為此，美加澳政府建立多層次治理結構，并設立專業管理部門，對礦產資源的開發利用制定宏觀規劃和實行監管。美國采取聯邦政府、州政府和私人三級分權的治理結構。由于地下權依存于地表權，土地分屬于聯邦政府、州政府和私人，因此聯邦政府和州政府負責各自所有土地內礦產資源的勘探和開發，對于交叉的領域通過協商方式解決。聯邦政府設立內政部負責礦業權管理和權利金的征收管理，能源部負責制定能源政策、管理能源產業和石油儲備等；內政部下設土地管理局主管聯邦所有礦產資源勘查開發及各類資源的綜合利用和保護，礦產管理局主要監管海上礦產資源的開發。加拿大實行聯邦和省的二級分權治理結構。聯邦政府設立自然資源部，主管涉及社會公眾利益或省際間協調的問題，以及西北和育空地區的礦業活動。礦業開發的監管職能主要由省級政府承擔，省級政府按各自的立法權限來制定環境管理法規。澳大利亞實行聯邦政府、州政府和地方政府三級分權治理結構，主要由州政府負責具體治理事項，州或領地政府在聯邦政府制定的“生態可持續發展國家戰略”框架下，對陸上礦產資源訂立開采法及相關規章制度。

圖1　礦產資源治理體系

（2）公眾：借助社會組織表達利益訴求和規范化參與

公眾參與資源治理主要關注資源收益分配、生態環境等社會目標和環境目標。美加澳礦業協會等組織通過制定嚴格的計劃或規章，將公眾參與治理納入規范的制度框架并為礦業政策的制定提供指導。1994年加拿大來自礦業、土著和環境委員會的代表同自然資源部以及省級政府共同啟動了“懷特霍斯礦業計劃”，提出“在政府和公眾的支持下，實現礦業的社會、經濟和環境可持續發展”。澳大利亞礦業委員會制定了包含環境治理、社區合作、風險防控和經營業績等方面的環境管理規則, 并于2005年出臺《“不朽的價值：澳大利亞礦產工業可持續發展框架”》，要求礦業企業公開包含環境指標在內的年度經營業績。

（3）企業：協同訂立礦業計劃和領導生態環境治理

美加澳礦業企業在追求經濟效益的同時注重培養社會責任意識，表現為企業與社區協同制定礦業可持續發展計劃、為社區生活的改善等提供資金和技術支持、以領導者的身份參與區域環境治理。加拿大礦業企業積極開展與社區的對話，關注的領域包括科技研發、企業和公眾的矛盾、礦區閉坑后社區的發展等，最終將包含共同發展目標的計劃以規范的書面文件形式呈現給公眾。澳大利亞聯邦政府賦予大型礦業企業作為流域環境治理領導者的地位，企業與居民在水資源權益的界定、技術、環境和經濟等問題上開展協商與合作，共同制定資源開發和環境治理計劃。

2　礦產資源治理目標及制度分類

（1）圍繞礦業經濟可持續發展的礦業權管理制度

美加澳礦業權管理制度的有效性表現在2個方面：①以多樣的礦業權出讓方式對礦產資源初始權利進行合理配置；②允許礦業權合法流轉，促進礦產資源資本價值的實現。美國依據不同的礦種采取自由進入、特許制度、礦地租賃和材料銷售制度等多種出讓方式。對已知的礦產地由政府組織競標，中標者需交納基本稅費和一定數額的標金，對未知的礦產地申請通過后交納開采租金和權利金即可取得礦業權；石油、天然氣等則以租賃形式出讓。對品位高、條件好的礦產資源，礦業權人在招標、拍賣等出讓過程中需向礦業權所有者交納“紅利”作為出讓費，以調節礦業超額利潤，促使企業提高回采率。澳大利亞針對不同地區的經濟發展狀況采取不同的礦業權出讓方式，如西澳大利亞政府就當地重大項目而與企業采取協議方式出讓礦業權。對于礦業權的流轉，政府一般不予干預，買賣雙方通過政府提供的地質資料等公開信息以及證券交易所披露的商業信息實現交易。

（2）圍繞環境可持續發展的生態環境補償制度

礦業活動的負外部性影響要求實行生態環境補償，包括實施生態環境治理計劃和提供生態環境治理基金。美國為不同的礦區提供不同種類的治理金，《露天采礦管理與復墾法》規定向企業、個人和相關組織籌集土地復墾基金，用于復墾法出臺前老礦區的治理；對于新礦區要求礦業企業在獲得許可證前交納土地復墾保證金并制定復墾計劃。從聯邦財政和石油等行業的專項稅中抽取一定比例作為超級基金，用于危險廢物處理場的環境治理。加拿大礦業企業自開采活動起，需從礦產品收益中提取部分資金作為復墾基金或保證金，交銀行或復墾公司等第三方保管。澳大利亞礦業企業在采礦前需向政府交納一定比例的土地復墾抵押金或向銀行交納土地復墾擔保費,環保局根據上年度企業土地復墾任務完成情況確定抵押金額度，銀行根據礦山的開采價值、利潤及治理手段綜合評價開采風險進而確定擔保費用。

（3）圍繞社會可持續發展的礦業收益分配制度

加拿大、澳大利亞以法律、合約等形式規定將礦業收益投向社會經濟建設，將礦產資源收益轉化為社會資本。《加拿大政府關于國家礦產和金屬的政策：可持續發展合約》規定將礦業收益用于支持新興產業的發展、提高社區的健康和教育標準等。澳大利亞秉持礦產資源最終所有權歸全民所有原則，使礦業利潤回歸國民經濟建設，法律規定政府將礦產資源租賃稅用于培育采礦業新技術，以及公路、鐵路和港口等基礎設施建設。此外，美國阿拉斯加的永久基金、加拿大的財富儲蓄信托基金，通過向居民分紅或基礎設施投資等形式保證收益分配的代際公平。

3　礦產資源治理機制

（1）事前防范機制：嚴格的立法和環境影響評估制度

美加澳以嚴格的立法確立了產權清晰的礦產資源開發準則、礦業權管理方式和詳盡的生態環境保護標準，并通過環境影響評估制度提高礦業開發準入門檻。

1）綜合性的礦業法規定了對礦產資源私人所有權的保護，如美國《地表開采控制和恢復法案》規定在居民住宅緩沖區300英里以內的私人土地上禁止開采煤炭；加拿大安大略省《礦業法》規定礦業企業與原住民協商達成一致后方可進行開采；魁北克省的《礦業法修正案》強調了礦業開發中應保護土著居民的土地權利。

2）根據礦產種類制定的專項法為礦業權分類管理提供依據，如美國先后出臺《礦產租賃法》和《能源法案》等根據不同礦產資源類別采取不同的礦業權出讓方式；澳大利亞區分了陸地與海洋礦產資源的管理，陸上礦產開發的法律包括《采礦法》、《原住民土地權法》等，海洋石油開采以《海上石油法》為依據。

3）美加澳礦業法規定礦業企業在申請礦業權許可證、環境許可證時應提交環境影響評估報告。礦業企業對所申請地區的自然生態、自然景觀、土質、水質等環境狀況進行調研，對開采前環境狀況進行評價、對開采后對環境影響做出預估,據此制定開發方案和復墾計劃，包含開采時間、排污標準和治理技術等，最終形成書面形式的環境評估報告書，向公眾以及政府管理部門公示，審批通過后，方可取得采礦權許可證。

（2）事中約束機制：環境管理系統和公眾監督

美加澳在礦業開發過程中依靠環境管理系統和公眾監督來規范礦業企業的行為。企業采用環境管理系統，從環境治理機構的職責、治理措施、監測、報告和考核等環節對企業的生產經營活動進行科學的管理和系統控制。美國和加拿大均要求企業采用國際GRI標準下的可持續發展報告，以接受監督，其特點為全面性和透明性，企業需公布固體廢棄物排放量、用水量、單位產品的能耗量等指標；評估礦石性質，依據礦產品位確定開采量和開采技術；制定廢料處理、排污運輸、礦區環境恢復等計劃。澳大利亞加強對可持續發展報告知識產權的保護，以免GRI數據的披露，威脅企業的競爭地位。企業違背了環境影響評估報告書和可持續發展報告中的承諾方案時，公眾有權向土地局或者法院提起訴訟。政府管理部門對企業的環保監測過程中,可對違反環保規定的企業給予警告,并禁止其開采行為。

（3）事后補償機制：居民損害補償及州級稅費調控

居民損害補償責任主要由企業來承擔，包括對居民居住環境破壞的賠償、對居民產權侵害的補償，以及為礦區轉型發展提供的補償。美國《能源政策法案》將居民住宅基地的修復和賠償責任歸為煤炭所有者。澳大利亞皮爾巴拉地區企業對居民水資源產權的保護除費用賠償外，還包括尊重居民文化信仰和改善流域生活條件。加拿大普萊斯多姆金礦聯合社區和當地政府共同制定了礦山關閉計劃和教育、就業等發展計劃，并劃撥專項款用于環境改善和社區建設。

美加澳地方政府享有稅費征收自主權，各州（省）可根據當地情況決定稅費額度和用途，以達到控制資源開采量、環境治理和改善居民生活條件的目的。美國開采稅的具體使用計劃由州政府制定，報聯邦政府批準，大部分用于州內廢棄礦山的恢復治理、支付礦區居民的基本生活保障以及礦區就業和醫療條件的改善。加拿大開采稅由各省財政部征收、聯邦政府自然資源部負責監督，具體稅率可根據當地礦業經濟形式而定。美國阿拉巴馬州、弗吉利亞州等地區還開征了煤炭和天然氣服務稅，由地方政府負責籌集，受審計部門和司法機關的質詢和監督，并向聯邦政府匯報，以有效調控資源的供給。此外，對于礦業企業在申請礦業權許可證時交納的土地復墾保證金,經礦山環境管理部門驗收合格后予以返還，未按計劃進行復墾，政府可將保證金用于生態環境恢復。

4　對中國的啟示

（1）規范多元治理主體參與方式

以法律、政策等形式肯定企業和公民參與礦產資源治理的合法地位，賦予其監督和訴訟權利，為我國多元主體協商參與治理提供制度保障。在此基礎上，政府聯合企業與公民共同制定礦業發展計劃，滿足利益相關者的需求；強化企業治理的主導地位，從源頭上保證綠色生產，同時提高社會責任意識，承擔區域的環境治理責任，形成與社區共享礦業收益的協同發展模式；依靠社會組織以提高公眾的參與程度，著力發揮礦業聯合會和環境保護協會等在礦產品價格指數、清潔生產技術等學術研究上的職能，為政策制定提供指導，并使其成為政府、礦業企業和居民的溝通平臺，將協商方式貫徹于政策制定、生態環境治理和責任賠償等過程中。

（2）提升地方政府的監管自主權

提升地方政府對礦業開發的監管服務職能和對礦業收益的自主支配權。協調國土資源部與其他部門的職能，制定規范的環境保護、礦業開發、土地復墾等治理標準，簡化審批程序，提高行政效率和公信力。加強地方政府對礦業權取得和環境保護的監管，圍繞土地復墾制度訂立礦業環境治理計劃，細化礦業開發標準，定期審查企業的執行情況并及時公布信息；在地方設立專業部門專管環境保護，為利益相關者的參與和求償提供渠道；同時，礦業收益分配適度向資源型區域傾斜，保證地方政府有足夠財源實施環境治理、扶持產業升級和轉型。

（3）建立礦產資源全程監管機制

加強政府和公眾對礦業開發的監督.要嚴格審查企業的環境影響評估報告，并定期審查礦業企業的開發和治理進展、驗收企業的環境修復工程。企業可采用國際標準的可持續發展報告對生產活動進行科學管理，詳細訂立能耗量、排污標準等目標，將環境和社會指標納入績效考核。對居民和礦區采用多樣化的補償方式，重視將礦業收益投向民生工程建設，著重對資源型地區的轉型發展提供資金、技術和政策支持。

（4）實施礦產資源分級分類治理

1）劃分中央和地方在礦業管理上的職權，中央側重礦產資源開發的宏觀規劃和訂立生態環境治理的統一標準，地方側重礦業權審批發證和礦業活動監管，并上報國土資源部審核。

2）其次根據礦產資源的種類、區位等條件，實行不同的開發計劃和管理方式。針對當前礦業權管理涉及的農村土地集體所有制與資源所有權之間的矛盾，對于戰略性資源，應由國家統一征收土地，再出讓礦業權；對于一般礦產資源，可經礦業企業和土地所有者的協商，向土地所有者予以資金補償或將礦業收益投入農村建設以取得礦業權。

3）參照國際標準制定統一的礦業權評估準則，在全國和省級層面構建多層次的礦業權交易市場，完善信息平臺建設、風險防控等配套服務，促進礦業權的合法流轉。

4）對難以界定權限的公共事務，政府應出臺具體的應對方案、開啟應急機制，并說明自身的參與范圍和程度。

[1]谷樹忠.亟須健全中國特色自然資源治理體系[N].中國經濟時報,2015年7 月17日第 014 版.

[2]李國平,劉濤,曾金菊. 土地復墾制度的國際比較與啟示[J].青海社會科學,2010,(4)：24-29.

International Experiences and Enlightenment of Mineral Resource Governance

Bo Fan
Chinese Academy of Social Sciences Graduate School

The article introduces main authorities of mining governance (government, public and enterprises) and their main functions. Based on it, it also introduces international mining resource governance targets and system classification. Finally it analyzes international mining resource governance mechanism and its enlightenment for China.

Mineral Resource Governance, Experiences, Enlightenment

山西省研究生創新項目“山西省煤炭工業可持續發展基金政策效應評估”（2015SY45）階段性成果。

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.11.001

薄凡：（1992-），女，在讀博士生，可持續發展經濟專業。