適合礦業特點的差別化土地政策研究：以山西省為例

毛良祥，岳永兵

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

適合礦業特點的差別化土地政策研究：以山西省為例

毛良祥，岳永兵

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

為適應礦業轉型發展對差別化土地政策的現實需求，以礦業大省山西為例，重點針對正在實施的采礦用地改革、工礦廢棄地復墾利用和城鄉建設用地增減掛鉤三項試點進行了典型分析，并比較分析了礦業轉型發展面臨的實際用地需求與現行政策的差距，結果表明，礦山企業廢棄地利用難、城鄉建設用地增減掛鉤機制運行不暢、煤層氣勘探開發不能享受采礦用地試點政策紅利等問題仍然突出，土地管理政策支撐轉型發展不足的問題正在凸顯。為此，從三項試點、耕地保護、規劃管控、市場建設、權益維護等方面研究設計了一整套適合礦業特點的差別化土地政策體系，并提出了按步驟、分階段推進改革的具體實施建議。

礦業；轉型；土地政策；差別化

差別化是近年來土地管理領域的一個熱門詞匯［1-3］。制定土地政策時，因經濟社會發展千變萬化，地區、產業情況千差萬別，應該力求避免調控政策措施的實施在不同階段“一個樣”，對不同地區、產業“一刀切”，這是差別化土地政策的實施前提。礦業長期以來一直是我國一些地區的主要支柱性產業，盡管當前礦業經濟形勢低迷，但受特殊的資源稟賦條件和特定的經濟發展階段約束，未來較長時期內，礦業仍將在我國特別是一些礦業大省、礦業大市的產業結構中占據相當重要的地位，需要在土地管理上給予差別化政策支持。同時，資源型地區實行經濟轉型是大勢所趨，但發展新產業、培育新增長點的任務艱巨，亟需在制度（包括土地制度）上賦予更大創新空間。本文以山西省為例，探索構建適合礦業特點的差別化土地政策體系。

1 山西省實施礦業用地差別化管理政策的實踐基礎

2010年底，國土資源部和山西省人民政府簽署了《創新礦業用地管理機制合作協議》，支持山西省抓住獲批轉型綜改試驗區的有利機遇，創新三項用地機制，即露天采礦用地機制、礦業存量土地整合利用機制和城鄉建設用地增減掛鉤機制［4］，山西省由此開啟了創新礦業用地差別化管理政策的實踐探索之路。

根據部省合作協議，國土資源部支持山西省開

展露天采礦用地改革試點，在國土資源部批準的試點區域，對依法取得露天開采煤、鐵、鋁等礦產資源的企業，在五年內復墾為耕地或恢復土地原農業用途的采掘場用地，可采取辦理臨時用地手續的方式，用于礦產資源開采活動。其特點主要是采用“占地-采礦-復墾-還地”模式，由縣級政府根據批準的露天采礦改革試點實施方案，為露天采礦辦理臨時用地手續，只占地不征地，不占用新增建設用地計劃指標。截至目前，國土資源部批復了13座礦的用地方案，批準試點面積約23萬畝，另外13座礦的方案已停止批復。

礦業存量土地整合利用改革，即后來國土資源部統一部署開展的工礦廢棄地復墾利用改革，其原理是山西省轉型建設項目在建設區占用多少耕地，就要復墾等面積的工礦廢棄地為耕地。建設用地與耕地位置互換，面積不變。其特點是復墾范圍和使用范圍較大，有效拓展了用地空間。試點開展于2012年，國土資源部第一批批復長治、晉城、朔州、臨汾等4個市的14個縣區，截至2015年，共下達建新指標6849畝，已報批用地4086畝。2015年又新批準了太原、大同、忻州、呂梁等四個市開展試點。

城鄉建設用地增減掛鉤試點，是依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉建設用地的地塊（即建新地塊，包括建新安置地塊和建新留用地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊、土地復墾等措施，推動城鄉用地布局更加合理［5］。截至2015年，國土資源部共下達山西省城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標20萬畝，山西省根據各市、縣申請，累計下達增減掛鉤周轉指標14萬畝，共批復城鄉建設用地增減掛鉤實施方案220多個，完成復墾驗收4.5萬畝，報批用地7.2萬畝。

近年來，山西省在不斷完善上述三項試點的基礎上，進一步探索實施批而未供計劃指標調劑使用、閑置低效利用土地二次開發等差別化用地政策，不但全面實現了耕地總量動態平衡，還有力保障了經濟社會發展的建設用地需求。

2 土地管理政策在支撐山西省礦業轉型發展上的主要不足

從近年來的實踐看，通過探索與礦業特點相適應的差別化土地管理政策，山西省解決了礦業發展中面臨的諸多用地難題。但在經濟轉型階段，土地管理政策支撐不足的問題正在凸顯，集中體現為一些亟需改革的事項缺乏長效機制，難以從法律、制度層面保障經濟社會的發展。

一是礦山企業廢棄地難以有效利用。為了有效利用礦山企業多年來形成的廢棄地并保障發展，山西省近年來實施了礦業存量建設用地調整利用機制和工礦廢棄地復墾利用機制，但兩項機制均存在明顯的不足：按照礦業存量建設用地調整利用機制要求，通過礦業存量廢棄地復墾的置換指標，只允許在本縣域范圍內的整合礦業企業使用，而其他行業沒有資格利用置換指標，使大量的廢棄地閑置不用；雖然工礦廢棄地復墾利用機制可破解此難題，但這項試點僅限定在山西省部分縣區，適用范圍有限。

二是城鄉建設用地增減掛鉤機制運行不暢。按照規定，增減掛鉤項目只能在本縣域范圍內實施，這就讓一些有用地需求的縣區因拆舊潛力有限，項目用地無法得到滿足，而一些縣區雖然有較大的拆舊潛力，但無用地需求。

三是煤層氣勘探開發用地問題亟需解決。山西省煤層氣勘探開發的特點是布點多、單位占地少、用地時間短，所處位置多是山區上的未利用地，不在規劃區范圍內，適合通過臨時用地方式加以解決。但煤層氣不在當前采礦用地改革試點的礦種范圍內，無法享受相同政策。

山西省在礦業轉型發展中面臨的這些土地管理難題，既與其自身經濟發展模式密切相關，也是土地管理仍然缺乏科學化、精細化手段的必然結果。深化改革、持續創新，促進經濟社會發展與土地管理相協調，是破解這些難題的關鍵。

3 建議

3.1 改進礦業用地的三項試點政策

一是完善采礦用地改革試點政策。適當放寬五年的限制條件或允許五年后，企業對土地進行3年的地力培育后再還給集體經濟組織。參照征地補償標準的計算方式，按照采礦和土地復墾的期限確定補償方案，探索現金補償與實物補償、社會保障相結合的多元化補償安置方式，推進土地股份制改革，切實保障群眾權益。逐步擴大試點的礦種范圍，當前可優先解決煤層氣勘探開發用地問題，然后再根據現實需要進一步擴大到其他符合條件的礦種。

二是完善工礦廢棄地復墾利用試點政策。在復墾資金籌集上，可以考慮從土地復墾費、耕地開墾費、新增費、土地出讓收入和耕地占用稅地方留成等土地收益，金融借貸，以及引入社會資本三方面籌資，緩解資金不足問題。在激勵農民參與上，可按一定比例將掛鉤結余指標留給有用地需求的集體經濟組織作為發展用地，同時引入土地整治市

場化運作方式，實行“以獎代投”，鼓勵村民自行復墾。在試點實施范圍上，可在總結經驗基礎上，盡快將晉中、運城和陽泉三個市納入第三批試點。

三是完善城鄉建設用地增減掛鉤試點政策。擴大融資渠道，建立政府、社會、農民和集體多方投入機制，將掛鉤指標優先用于工商企業，以換取更大增值收益來支撐試點所需資金。完善收益分配，建立增減掛鉤所獲增值收益返還農村的渠道與資金管理辦法，保證增值收益全部足額返還用于項目區農村發展建設。以太原城市圈及其他設區市為單元，探索跨縣域指標市場化交易；簡化審批程序，變項目審批為按條件審批，符合經濟社會發展程度較高、非農就業人口較多、地方財政實力較強等條件的地區可優先自行開展試點，實行指標報備（表1）。

表1 山西省改進礦業用地三項試點實施建議

3.2 全面探索實施差別化土地政策

山西省作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，應充分發揮在土地管理制度改革領域的窗口作用，爭取在差別化土地政策上率先取得突破。

一是完善耕地保護政策，保障發展占地的耕地占補平衡指標。建立省內耕地占補平衡指標的市場交易機制，引導區域間耕地占補平衡指標合理、有序流轉。建立土地開發整治多元投入機制，鼓勵民間資本進入土地整治領域，在有條件的地方實行“以獎代投”，調動企業和農民參與土地整治的積極性。建立財政補貼為主的耕地保護基金，專項用于補償對耕地保護有貢獻的農村集體經濟組織和農戶。加大財政轉移支付力度，補償那些耕地保有量大的地區和糧食主產區［6］。

二是創新規劃管控和計劃管理，保障產業轉型升級的用地空間。開展土地利用總體規劃定期評估和動態調整工作，科學調整土地利用總體規劃主要控制指標，探索和創新有條件建設區用途管制規則。探索建立建設用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系，流量指標實行城市新增用地和存量用地清退掛鉤。制定推進未利用地開發利用的激勵政策，通過取消未利用地開發計劃指標限制、下放未利用地審批權限、減免未利用地開發使用稅費、創新管理等手段促進未利用地開發利用［7］。

三是發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，保障經濟建設的穩定資金來源。縮小劃撥用地和協議出讓土地的范圍，逐步將國有土地有償使用覆蓋面擴大到基礎設施、國家機關辦公、社會事業等用地。探索工業用地彈性出讓和標準廠房租賃制度，強化工業用地投資強度與容積率“雙控”指標管理，限制低端產業進入，促進節約用地。探索將現有集體建設用地使用權的權能分類明晰、細化為與國有建設用地劃撥、出讓、租賃、入股等相類似的使用權類型，全面推進集體經營性建設用地入市交易，制訂集體經營性建設用地流轉收益分配辦法，明確流轉收益的分配主體、方式、比例。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，增加對土地保有和流通環節的稅收，逐步以“稅收財政”取代“賣地財政”。

四是維護農民合法的土地財產權益，保障土地管理制度改革的和諧氛圍。建立符合市場經濟規律的征地補償機制，探索“留地”、“留物業”、“留股份”等多種安置方式。以平等協商的方式，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。改革宅基地計劃管理模式，農民合理的建房需求不受建設用地指標的限制，用地指標按年度匯總后上報核銷。在尊重農民意愿的前提下，鼓勵村自治組織對新申請宅基地的農戶開展宅基地有償使用試點。逐步放開對宅基地流轉的限制，使宅基地在縣域、市域范圍內流轉。明確宅基地轉為集體經營性建設用地的條件、程序，鼓勵存量閑置宅基地轉為經營性建設用地（表2）。

表2 山西省差別化土地政策體系實施規劃建議

［1］ 許根林，施祖麟.主體功能區差別化土地政策的合理定位分析［J］.經濟體制改革，2007（5）：13-17.

［2］ 谷樹忠，張亮.迫切需要差別化增加土地制度創新供給［J］.中國發展觀察，2012（8）：11-12.

［3］ 楊剛強，張建清，江洪.差別化土地政策促進區域協調發展的機制與對策研究［J］.中國軟科學，2012（10）：185-192.

［4］ 武俊鵬.十項新機制撐開山西用地瓶頸，解決11萬畝需求［N］.山西日報，2012-12-24.

［5］ 國土資源部.城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（國土資發〔2008〕138號）［EB/OL］.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/ zytz/200903/t20090302_115435.htm.

［6］ 毛良祥.耕地保護補償標準與補償基金規模研究［D］.北京：中國地質大學（北京），2013.

［7］ 鄭娟爾.西北地區未利用地差別化管理的實踐與思考［J］.中國國土資源經濟，2012（6）：15-17.

Study on land policy differentiation suited to the characteristics of mining industry：take Shanxi province as an example

MAO Liang-xiang，YUE Yong-bing
（China Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Land policy differentiation is necessary for supporting transformation of the mining.The paper made typical analysis on three pilot in the reform，reclamation and utilization of mining land，urban and rural construction land increase or decrease，compared the gap between actual demand of the mining and the current policy in Shanxi province.The results show that the inadequacies of the current land policy to support the transformation of the mining development have already been highlighted，such as utilization of waste land in mining enterprises，etc.Finally，the authors design a set of land policy differentiation suited to the characteristics of mining，and put forward the policy implementation steps.

mining industry；transformation；land policy；differentiation

F205

A

1004-4051（2016）09-0034-04

2016-01-11

毛良祥（1978-），男，湖南華容人，副研究員，博士，主要從事土地經濟與政策研究。