美國油氣資源管理機制對我國的借鑒

王升輝，姚 星，張昊澤，韓亞琴，司 薌，馮向娜

（國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京100034）

美國油氣資源管理機制對我國的借鑒

王升輝，姚 星，張昊澤，韓亞琴，司 薌，馮向娜

（國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京100034）

美國油氣資源管理在長期的發展中不斷完善，其法律體系完整規范，管理機構設置細致合理，為油氣資源管理工作提供了根本保障，其先進的經驗值得我們借鑒。本文通過實地調研、數據收集，結合國內外專家思路和建議對美國油氣資源管理法律法規和相關機構設置情況進行了具體分析，提煉出美國油氣資源法律主要特點和管理機構設置特色，結合我國當前實際，對國內油氣資源的戰略規劃頂層設計提出了一系列具體的建議措施，為我國油氣資源法制化、規范化管理工作提供了較好的政策參考。

美國；油氣管理；機制體制

1 美國油氣資源管理相關法律法規

1.1 美國油氣資源法律法規特點

美國油氣資源法律體系由聯邦和各州的成文法、普通法和美國憲法中的若干條款構成。自1872年《通用采礦法》問世以來，進行嚴格的依法管理已經有一百多年的歷史，積累了許多寶貴的管理經驗。

美國油氣資源法律制度呈現以下特點：一是立法體系健全，法律制度較完整，對不同專業領域進行了分別立法，通過這些立法，美國建立了一個包含資源權屬、勘探開采許可、環境保護、綜合管理為主的多層次法律體系；二是可操作性強，各項制度都有系列配套的條款，特別是目標盡可能量化，管理程序和獎懲措施都很具體；三是法律制度呈現出與時俱進的特點［1］。它們構成了美國目前油氣資源有效管理、安全生產和資源、環境與生態保護為主導的完整法律法規體系（表1）。

1.2 美國油氣資源權屬相關制度

1920年的《礦藏土地租賃法》將美國油氣資源定性為可租賃的資源，明確聯邦政府負責對公共土地下的油氣資源進行租賃，由美國土地管理局負責管理。各州政府負責管理州屬土地資源和私人土地資源，私人地表下的石油資源所有權歸地表資源所有人所有。1987年的《聯邦陸上油氣租賃改革法》改革了租賃辦法，規定聯邦所有的陸上土地（除不多的特例外）應通過競標的方式出租［2］。1953年的《下沉陸地法》明確了近海油氣資源的所有權與管轄權問題。1953年的《外大陸架土地法》是指導、

規范在外大陸架地區開展石油天然氣租約活動，加快勘查、開發石油天然氣資源，保護海洋環境的一部重要法律［3］。

表1 美國油氣資源管理相關法律

1.3 美國油氣資源管理相關制度

1920年的《礦藏租賃法》確立了聯邦陸上石油資源的租賃體系，1987年的《聯邦陸上油氣租賃改革法》對1920年的《礦藏租賃法》的部分內容進行了修訂，規定所有聯邦的陸上土地必須以口頭競標的形式進行競爭性租賃，只有在無人肯出等于或高于條例修正案規定的最低標底金額時，才可以采用非競爭性方式進行租賃。競爭性租賃中每個區塊最大的面積為2560英畝，阿拉斯加除外（5760英畝），非競爭性租賃區塊的最大面積為10240英畝［4］。

1978年的《外陸架土地法修正案》規定了美國海洋石油資源勘探與開采制度。該法規定勘探、開采美國外陸架上的油氣資源由內政部、能源部負責審批，并頒發租賃許可。

1.4 美國油氣資源環境保護相關制度

目前，所有油氣資源的勘探、開采和生產活動都在聯邦政府、各州政府和當地機關的嚴格管理監督下進行。任何油氣資源勘探開采活動都必須要制作環境影響聲明書，油氣資源勘探開采活動中的所有大氣排放行為都必須達到排放標準。任何可能威脅、傷害到瀕危物種的油氣探勘開采行為都將被視為違法行為。要求任何向水體（海體）的排污行為必須得到美國國家污染物排放削減許可證［5］。

2 美國油氣資源管理機構設置

自1872年《礦業法》出臺以后，美國作為礦業大國和強國已經有140多年的礦業開發歷史。對于油氣資源管理，美國在聯邦政府層面涉及多個部門，主要有內政部、能源部、農業部、環保署等，同時還包括一些國家科學基金會等部門［6］。

2.1 內政部

美國內政部（DOI）于1849年成立，其職能與我國的國土資源部相類似，是美國聯邦政府公共土地（包括聯邦所管轄的海洋水域）、油氣及其他礦產資源的主要管理部門［7］。

內政部負責聯邦油氣資源管理的機構主要是土地管理局（BLM）、海洋能源管理局（BOEM）和環境安全執行局（BSEE）。其中，土地管理局主要負責美國聯邦陸上油氣資源的管理、租賃與督查；海洋

能源管理局主要負責海上油氣區塊的租賃和管理；環境安全執法局主要負責海上油氣資源的許可發放與督查。除此之外，內政部還分別設立了地表采礦辦公室、美國地質調查局、復墾局、印第安人事務局、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局等，對應不同的土地和資源管理職能，其中海洋能源管理局和安全環境執法局負責美國海上油氣資源的管理和督查工作。

2.2 能源部

美國能源部（DOE）于1977年成立，其部分職能與我國的國家能源局相類似。主要負責美國聯邦政府能源政策制定、行業管理、技術研發、武器研制等。其主要目標是提高能源效率，確保應對能源危機的能力，促進環保能源的生產和利用，通過不斷的科技進步拓展未來能源選擇，在能源問題上進行國際合作。下屬機構主要包括能源信息署（EIA）、能源監管委員會和一些項目研究機構以及下屬實驗室［8］。

2.3 環境保護署

環境保護署（EPA）在油氣資源管理中屬于美國聯邦政府的一個獨立行政機構，其主要職能是維護和保護自然生態環境及人類健康不受環境危害影響，依法進行油氣資源環保監督和執法。在檢查過程中如發現不符合國家標準，環境保護署有權對其進行相應的處罰和制裁。

2.4 其他相關部門

其他與美國油氣資源管理相關的部門還包括聯邦能源管理委員會（FERC）、美國石油學會（API）以及美國天然氣協會（AGA）等機構。

美國的油氣管理體系中涉及的部門很多，設置獨立和非獨立的管理部門更多。比如對油氣資源的管理就涉及到了內政部、能源部、環境保護署等多個部門。這些機構對油氣資源的管理工作貫穿于區塊申請、租賃、許可發放、注銷、復墾、執法檢查等各個環節，對美國油氣資源進行系統及全面的管理（圖1）。

圖1 美國油氣資源管理主要機構

3 對我國的政策建議

3.1 分類完善法律法規

依法管理是美國資源管理的基礎，美國對于資源管理的立法分為三個層次：一是對于資源的專門立法，如對石油、鈾礦、石棉、核廢料和鉛等進行了專門立法；二是針對環境保護和公共安全的立法；三是對于政府與市場的立法。通過這些立法，美國建立了一個包含資源開采與利用、污染防治、環境保護和綜合治理為主的多層次的法律體系。對于我國油氣資源管理，要在完善現有法律法規體系的基礎上，出臺新的分類細化法律法規，建立靈活高效的法律法規更新機制，在此基礎上做到依法依規嚴格管理。

1）修改現有法律法規。對《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規的油氣部分進行修改。修改油氣礦業權登記審查相關內容，加入區塊退出辦法及信息化、科技化等內容。

2）制定出臺新的法律法規。鑒于油氣的特有屬性，建議單獨出臺《石油天然氣法》。同時，為了推動油氣資源市場化發展，確保油氣資源勘查開發活動有序進行，建議盡快出臺《油氣區塊出讓管理辦法》和《油氣資源勘查開發監督檢查管理辦法》等文件。

3）建立靈活高效法律法規更新機制。隨著社會發展和環境變化等因素，一部法律不可能一直適

應當前的社會環境，應隨之與時俱進。美國自1872年《通用采礦法》問世以來，先后出臺了《礦藏土地租賃法》、《外大陸架土地法》、《下沉陸地法》、《地表資源法》、《國家環境政策法》、《采礦和礦產政策法》、《聯邦石油和天然氣權利金管理法》、《聯邦土地政策與管理法》、《地表礦山復墾與執行法》、《天然氣政策法》、《聯邦陸上油氣租賃改革法》、《能源政策法》等幾十項法律，每項法律均做過多次修改。美國法律的快速高效更新與其聯邦管理的機制體制特性有關，為美國礦產資源尤其是油氣領域的快速、穩定、高效發展提供了根本保障。

我國在此問題上應解放思想、與時俱進，在完善與豐富現有油氣資源法律法規的基礎上，合理擴展、細化和分類油氣法律法規，建立有效的油氣法律法規更新機制，打通人大立法與修法渠道，及時高效地提出相關法律法規修改議案，促使油氣資源法律法規隨經濟和社會發展形勢變化而有效調整。

3.2 油氣戰略頂層設計

美國礦產資源管理經過上百年的完善與修訂，形成以法律法規為指導，國家戰略利益為核心，部門管理為基礎，公眾利益為導向的資源管理機制。對國內資源進行積極的勘查開發；對重要礦產資源只探不采，就地封存；建立執行“礦產品儲備制度”和“戰略礦產儲備計劃”。將長期規劃細化分解為年度和月度計劃予以執行。

我國應在分析國際國內形勢及未來發展的基礎上，合理規劃、細致分解，確保油氣資源在今后的發展中得到有效有序開發、合理分配利用、長期持續保障。建立油氣資源管理長期（10年以上）和中期（5～10年）規劃，以年度計劃、月度計劃的形式進行細分和檢驗。做到任務劃分明確，具體操作執行度高。

3.3 油氣資源管理改革

1）部分下放油氣資源管理權限。出臺《油氣資源勘查開發監督檢查管理辦法》和《油氣區塊出讓管理辦法》，結合法律法規，下放部分油氣資源管理權限。將油氣督查工作委托各地方（省/自治區/直轄市）國土資源部門執行，國土資源部進行抽查檢驗；油氣區塊出讓工作由國土資源部規劃，委托地方（省/自治區/直轄市）國土資源管理機構執行。

2）油氣資源管理信息化、公開化建設。美國油氣工業的數據資料是高度共享的，法律規定企業必須向政府提交的相關數據資料，在一定保密期限后完全公開。美國能源署及大學等公益性單位建有數據共享平臺。市場化的專業數據公司更是數不勝數，有償提供更為詳盡的數據服務，大大地促進了數據資料共享，節約了成本，提高了效益，為市場提供充足數據支撐。建議我國盡快建立油氣資源信息匯交相關法律制度，依法設置或確立油氣資源信息匯交管理機構和發布機構，完整收集、分類整理全國油氣資源相關信息，對現有資料檔案進行電子化、信息化處理，由設定的部門定期或實時向社會公開發布最新油氣資源（非涉密領域）相關信息。允許并鼓勵社會資本進入信息化服務領域，促進信息共享，推動油氣資源信息服務市場化發展進程。

3）油氣資源勘查開發科技支撐。美國油氣開發處于世界領先的地位，除了良好的制度保障外，先進的科技水平為其發展提供了有力的支撐。與其他大多數國家相比，同樣地質條件下，美國油氣的勘查開發成本低，產出率高。先進的科技和設備為美國油氣生產及環保提供了有力保障。美國重視科技研發，其先進的油氣科技，一是來源于聯邦政府大量的研究機構和實驗室；二是來源于設備研發及生產企業。美國油氣資源的市場化體制，決定了油氣勘查開發企業對先進技術設備的高需求。提高效率、降低成本是進行市場競爭、實現利益最大化的根本措施，這些都需要先進技術設備的保障。這種需求反過來也推動了科技研發的腳步。建議我國重視科技研發，提高相關油氣科研機構及實驗室研發力度。同時，建立符合市場發展的油氣區塊退出機制，推行油氣出讓制度，推動油氣資源勘查開發市場化進程，支持鼓勵油氣科技設備研發市場化，使油氣科技開發走向供需良性循環。

［1］ 張志強.美國資源管理體制研究［J］.經濟研究參考，2010（26）：31-33.

［2］ 張榮光.礦業投融資體制與模式探討［D］.成都：四川大學，2009.

［3］ 張宏亮，沙景華，何波，等.美國油氣資源管理機構研究［J］.資源與產業，2013，15（6）：65-67.

［4］ 吳開堯.基于可持續發展的中國能源核算研究［D］.上海：上海交通大學，2011.

［5］ 李金諾.淺談石油行業的標準與制定［J］.中國石油和化工標準與質量，2013，（16）：79-81.

［6］ 葛少華.能源監管法律問題研究［D］.北京：中國人民大學，2009.

［7］ 朱躍中.美國能源管理體系及能源與環境領域發展趨勢［J］.宏觀經濟管理，2010（9）：25-28.

［8］ 陳媛.中美礦產資源稅費制度比較研究［D］.廣州：中山大學，2011.

The reference of the United States oil and gas resources management mechanism in China

WANG Sheng-hui，YAO Xing，ZHANG Hao-ze，HAN Ya-qin，SI Xiang，FENG Xiang-na
（Strategic Research Center of Oil&Gas Resources，Ministry of Land&Resources，Beijing 100034，China）

The oil and gas resources management levelwasconstantly improved in the long-term developingperiod in the United States.The legal system was completed san standard，the management institutions were detailed reasonable，provides a fundamental guarantee for oil and gas resource management area.The advanced experience is worth our using for reference.In this paper，through on-the-spot investigation，data collection，combined with domestic and foreign experts ideas and suggestions，analyzed the oil and gas resource management laws，regulations and related agencies detailed，extracted the main characteristics and management institutions of oil and gas resources law，combined with the current actual situation in our country，a series of concrete suggestions and measures of domestic oil and gas resources toplevel designwere put forward，provided a good policy reference for China's oil and gas resources legalization and standardizationmanagement.

the United States；oil and gas management；mechanism and system

F416.22

A

1004-4051（2016）09-0030-04

2016-01-15