我國真實城鎮化率的特征、成因及對策建議
——國際比較視角

易 信

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我國真實城鎮化率的特征、成因及對策建議
——國際比較視角

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受大國客觀因素與“重物輕人”城鎮化發展模式雙重影響，目前我國的真實城鎮化率水平與上升速度低于相似經濟發展水平和相似發展階段的國家，分別低于與我國經濟發展特征相協調的城鎮化率“正常值”約4個百分點和0.17個百分點。促進我國真實城鎮化率水平適度上升與速度合理提高，應在理性認識大國城鎮化規律基礎上，進一步深化體制機制改革，打破農民進城的戶籍、土地和社保等制度障礙，因地制宜發展比較優勢產業，健全城鄉融合發展機制，走“產城人融合”“城鄉協調互惠”的內生新型城鎮化道路。

城鎮化率 國際比較 新型城鎮化

美國著名經濟學家斯蒂格利茨曾預言：“中國的城鎮化和以美國為首的新技術革命將成為影響人類21世紀的兩件大事”。預言已漸成現實，城鎮化帶動了我國經濟高速增長、人民生活水平提高、區域格局變化，并深刻影響著世界經濟版圖。國際上衡量城鎮化水平的主要指標是城鎮化率。相對于我國的發展階段、發展環境和制度基礎，目前我國的城鎮化率水平和上升速度是否合理，學界仍然存在較大分歧。總結分歧并測算我國真實城鎮化率，進一步國際比較分析真實城鎮化率的特征，探究真實城鎮化率特征的形成原因，對于準確評估我國城鎮化進程及制定合理的城鎮化政策具有重要現實意義。

一、學界對我國城鎮化率水平和上升速度的判斷存在較大分歧

改革開放以來，伴隨我國戶籍制度從城鄉隔離到開放本地有效的藍印戶口，再到中小城市的落戶準入條件的放開，政府對戶籍的管制程度越來越寬松，顯著改善了人口在城鄉間、區域間流動的制度條件和社會環境，促進了人口加快向城鎮集聚的城鎮化進程(國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組，2013)。國家統計局數據顯示，我國常住人口城鎮化率從1978年的17.9%提高到2014年的54.8%，年均增長達1個多百分點，每年有近1559萬人成為城鎮常住人口。同期，戶籍人口城鎮化率從15.8%提高到36.3%，年均增長0.57個百分點，每年有近956萬人取得城鎮非農戶籍。而與此形成鮮明對照的是，新中國成立到改革開放的前30年間，我國常住人口城鎮化率僅從1949年的10.6%提高到1978年的17.9%，年均增長僅0.25個百分點，城鎮常住人口年均增加也只有約396萬人。此外，從全球城鎮化大背景來看，全球城鎮化率也僅從1978年的38.5%提高到2014年的53.4%，年均增長只有約0.41個百分點，遠低于同期我國的城鎮化速度。這均表明，在過去的30多年里，我國的城鎮化無論在廣度上還是在深度上都取得了巨大的發展成績。不過，需指出的是，由于這一時期推進的城鎮化是在新一輪全球化、我國經濟高速增長以及城鄉體制加快變革的復雜背景下展開的，學界對于我國城鎮化率水平、上升速度與我國發展階段、發展環境和制度條件是否相協調仍然存在較大分歧，歸結起來大致有如下三類觀點：

一類觀點認為我國的城鎮化率水平偏高和上升速度偏快，即城鎮化超前論。伴隨我國經濟高速增長出現的城鎮化率適度提高是發展的必然趨勢，但我國城鎮化在經過持續30多年的加速發展后，目前的城鎮化率已經不低，再加上有些地方盲目攀比城鎮化率指標，還形成了城鎮化冒進趨勢；我國目前的城鎮化脫離了經濟社會發展的實際水平，已經出現實際城鎮化率偏高問題(陸大道，2007)。而且，現在廣受質疑的常住人口城鎮化率指標，不僅沒有高估我國的城鎮化水平，反而還因沒有將大量具有城鎮特性的“準城鎮人口”納入了城鎮人口統計，在事實上低估了我國實際城鎮化的廣度和深度(朱宇，2011)。

另一類觀點認為我國的城鎮化率水平不高和上升速度也不快，即城鎮化適宜論。我國當前的城鎮化水平與經濟發展水平在總體上是基本相適應的，只是城鎮化的質量還需進一步提高(周一星，2006)。也有研究指出，總體上來說，我國城鎮化水平雖滯后于國內經濟發展水平、工業化水平以及國外同等發展水平國家或同樣發展階段的城市化水平，但目前的城鎮化速度是基本合適的，不慢也不太快(簡新華等，2010)。與由經濟發展水平決定的自然城鎮化率相比，我國目前的實際城鎮化率與自然城鎮化率同步上升，而目前的城鎮化水平偏低則主要是由前期城鎮化不足所致(蘇劍等，2013)。并且，我國沿海發達地區的城鎮化水平已經與法國、德國、意大利、日本、韓國等發達國家基本一致(許慶明等，2012)。

還有一類觀點認為我國的城鎮化率水平偏低和上升速度偏慢，即城鎮化滯后論。建國以來，經過60多年的發展，我國常住人口城鎮化率僅從解放初期的20%提高到2009年的46%，城鎮化率水平太低、上升速度太慢(厲以寧，2011)。與發達國家相比，我國的常住人口城鎮化率雖然偏低，但和我國的經濟發展水平卻是相協調的，只不過是低水平協調(陳明星等，2009)。我國常住人口城鎮化率統計涵蓋了大量不能與本地戶籍城鎮人口平等享受城鎮基本公共服務的農民工*據《2014年全國農民工監測調查報告》，2014年在城市務工的農民工已經達到2.7億，約為我國城鎮常住人口的36.7%。，因而高估了我國城鎮化水平，我國的實際城鎮化水平仍然偏低、上升速度偏慢(賈康，2012)。

綜合來看，學界對我國城鎮化率水平高低及上升速度快慢的判斷仍然存在分歧，而形成分歧的主要原因則是城鎮化率統計口徑差異及比較標桿選取不同。具體來說，學界主要基于常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率指標來判斷我國城鎮化率的合理性，而各研究采用的比較標桿則主要是我國經濟發展水平、歷史城鎮化進程、工業化歷程以及其他國家城鎮化水平等。筆者認為，判斷我國城鎮化率水平和上升速度是否合理，首要的是要選取能夠真實反映我國城鎮化率的指標，在此基礎上通過與可比國家進行比較分析并基于各國城鎮化的一般規律測算我國城鎮化率的“正常值”，才能避免單個國家縱向比較中的“只見樹木、不見森林”弊端及橫向國際比較中的“偽比較”等問題。

二、我國真實城鎮化率水平和上升速度均低于相似發展水平和相似發展階段國家

事實上，目前學界廣泛采用的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率指標均不能反映我國真正意義上的城鎮化狀況。常住人口城鎮化率指標以在城鎮生活六個月以上的城鎮常住人口作為城鎮化率的統計基礎，雖然考慮了農村轉移進城人員已作為生產方式、就業方式實現了工業化，但是未考慮生活方式的變化，其實質上還只是勞動力的工業化，反映的是勞動力城鎮化水平或生產方式的城鎮化水平。戶籍人口城鎮化率指標以城鎮非農戶籍人口作為城鎮化率的衡量基礎，沒有包含已經從就業方式和生活方式上城鎮化的舉家轉移人口，反映的還只是公共服務意義上的城鎮化率。理論上來說，能客觀反映我國城鎮化狀況的真實城鎮化率指標，應考慮了已實現勞動力與生活方式城鎮化的舉家轉移人口。他們在城鎮有固定的職業和居住條件，即便還沒有被城鎮基本公共服務覆蓋或完全覆蓋，還不是完全意義上的城鎮居民或沒有完全被市民化，但可以反映我國生活方式的城鎮化水平，與國際上通行的城鎮化率指標有可比性(宋立，2014a)。

以城鎮非農戶籍人口與舉家遷移農村人口作為城鎮人口的統計基礎，測算我國的真實城鎮化率。測算結果顯示，我國的真實城鎮化率從1978的16.4%提高到2014年的39.8%，36年間上升了23.4個百分點，年均提高0.65個百分點。這表明真實城鎮化率，無論在城鎮化水平上還是在上升速度上均遠低于常住人口城鎮化率，說明常住人口城鎮化率指標確實高估了我國實際城鎮化水平。與此同時，我國的真實城鎮化率，無論在城鎮化水平還是在上升速度上均略高于戶籍人口城鎮化率，且差距在逐年拉大。這說明戶籍人口城鎮化率指標低估了我國實際城鎮化水平，并且低估程度在不斷擴大。不過，從另一個角度來看，這在一定程度上也反映了隨我國經濟發展水平提高，城鎮基本公共服務覆蓋更多農業轉移人口、城鄉人口流動的制度門檻下降等不斷增多的城鎮化積極因素，引致了農村舉家遷移人口數量增加。當然，盡管我國的城鎮化在積極推進，但與國際上處于相似經濟發展水平、相似發展階段的國家相比，我國的真實城鎮化率仍處于較低水平與較低上升速度。

表1 我國主要年份三種統計口徑城鎮化率比較 單位：%

首先，我國的真實城鎮化率水平偏低。2014年，我國的真實城鎮化率為39.8%，遠低于世界各國城鎮化率的均值53.4%，也低于處于相似人均收入水平(3500～4000美元，2005年不變價美元)的泰國(49.2%)、土庫曼斯坦(49.7%)、伊朗(72.9%)等國家，并低于錢納里“正常發展型式”標準下與經濟發展特征相協調的城鎮化率。其次，我國的真實城鎮化率上升速度不快。1978—2014年，我國人均收入從189.4美元增加到3862.9美元(2005年不變價美元)，基本相當于韓國1960—1990年、日本1950—1980年、英國1850—1880年、加拿大1880—1910年、美國1880—1910年、法國1880—1910年、德國1880—1910年、墨西哥1960—1990年所處的發展階段(國務院發展研究中心等，2014)。與這些國家在相似發展階段下的城鎮化進程相比較，我國的真實城鎮化率僅增加了23.4個百分點，遠低于城鎮化率上升速度最快的韓國，以及沙特阿拉伯、日本、印度尼西亞、英國等國家，并低于各可比國家的城鎮化率上升平均值2.2個百分點。而且，我國的真實城鎮化率在過去36年間取得了23.4個百分點的上升幅度，與可比國家在相似發展階段所用30年左右時間相比，我國也不具有大量基于常住人口城鎮化率研究所得的“壓縮式”城鎮化特征。

表2 我國與錢納里“正常發展型式”城鎮化率比較 單位：%

圖1 相似發展階段國家的城鎮化率變化比較(單位：百分點)數據來源：筆者根據世界銀行WDI數據庫、Bairoch & Goertz(1986)的有關數據測算。

三、我國真實城鎮化率水平和上升速度均低于與我國發展特征相協調的城鎮化率“正常值”

城鎮化與經濟發展之間存在規律性的定量關系。錢納里等(1988)認為伴隨收入水平或其他發展指數的提高，城鎮化率等經濟社會結構會出現系統性變化，并進一步基于1950—1970年的跨國數據測算了城鎮化率的“正常值”。然而，若仍以錢納里等(1988)基于1950—1970年數據研究所得城鎮化率“正常值”作為當前城鎮化率合理性的比較標準，則忽視了20世紀80年代以來的信息革命、全球化等對城鎮化的影響，因而有必要更新數據重新估計城鎮化率與經濟發展之間的關系(陳明星等，2013)。

筆者借鑒錢納里等(1988)測算經濟結構“正常發展型式”方法，構建了反映我國經濟發展本質特征的城鎮化率標準回歸方程：

其中，X是城鎮化率變量，Y是人均國民生產總值，N為人口總量，T為時期虛擬變量(以五年為一個時期)。

基于世界銀行WDI數據庫1990—2013年的跨國面板數據估計錢納里城鎮化率標準模型。在數據處理中，考慮到小國城鎮化進程受到的約束顯著不同于大國，筆者剔除掉1990年人口規模小于100萬的國家；同時，為獲得各國城鎮化發展的更多信息，采用最大抽樣與全期抽樣*抽樣方法借鑒了錢納里等(1988)，完全或最大抽樣包括了所有可能得到的信息，但隨著時間推移又有別的國家的進入樣本，因此這種抽樣會產生偏差；而在此基礎上的全期抽樣則可以避免這種問題。相結合的方法得到134個國家1990—2013年的跨國面板數據。進一步，采用最小二乘方法估計模型，回歸結果報告在表3中。

將我國1978—2014年的人均GDP、人口規模數據代入估計的錢納里城鎮化率標準模型1和模型2，得到各發展階段下我國城鎮化率的“正常值”(表4)。模型1和模型2估計的城鎮化率“正常值”基本一致。估計結果表明，我國的真實城鎮化率在20世紀80年代高于“正常值”約2個百分點，但進入20世紀90年代之后真實城鎮化率漸漸低于“正常值”，二者差距在2個百分點左右，之后逐漸擴大到目前的4個百分點左右。這說明20世紀80年代我國存在真實城鎮化率偏高的過度城鎮化問題，但20世紀90年代以來這一問題被逆轉，我國轉而出現了真實城鎮化率偏低的城鎮化不足問題，且在近些年來有加劇趨勢。與此同時，近年來我國的真實城鎮化率上升速度也偏慢，每年至少比“正常值”的上升速度慢0.17個百分點左右。

表3 錢納里城鎮化率標準模型的最小二乘回歸結果

被解釋變量:LNURB(1)(2)C-7.341***(-10.476)-7.263***(-7.391)LNGDP1.116***(29.238)1.120***(29.074)(LNGDP)2-0.054***(-22.784)-0.054***(-22.686)LNN0.699***(8.780)0.687***(5.934)(LNN)2-0.021***(-8.766)-0.020***(-5.808)T20.033*(1.798)0.034*(1.841)T30.040**(2.171)0.042**(2.217)T40.029(1.594)0.031*(1.661)T50.028(1.445)0.031(1.534)R20.6220.618觀測數32133165 注:圓括號內為t值,*、**、***分別表示10%、5%、1%顯著性水平。估計模型2時剔除了全球人口規模最大的中國與印度。LNURB、LNGDP、(LNGDP)2、LNN、(LNN)2分別為城鎮化率的自然對數、人均GDP的自然對數及其平方項、人口總量的自然對數及其平方項,T2、T3、T4、T5分別為時期1995—1999年、2000—2004年、2005—2009年、2010—2013年時期虛擬變量,C為常數項。

表4 我國主要年份真實城鎮化率與“正常值”比較 單位：%

四、我國真實城鎮化率水平偏低、上升速度不快的原因

我國城鎮化過程中出現的真實城鎮化率水平偏低、上升速度不快，主要是后發大國客觀因素及“重物輕人”城鎮化發展模式共同影響的結果。

一是后發大國可能出現城鎮化率水平偏低和上升速度不快。我國集國土大國、人口大國與經濟大國等多重大國特征因素，大國城鎮化有其自身發展的一般規律，而且要求大國在較短時間里實現高城鎮化率水平既無必要也不可能。作為后發國土大國，既有資源豐富、市場巨大、自成經濟體系等發展優勢，但也有地區差異大而難以協調區域平衡發展的困難，同步實現快速的高水平城鎮化既無必要且難度大；作為后發人口大國，既有勞動力豐富、內需市場潛力巨大等發展優勢，也有城市承載力建設滯后與城市人口快速增長之間的激烈矛盾，快速推進城鎮化面臨較大壓力；作為后發經濟大國，既有支撐城鎮化建設的實力，但國土大國、人口大國的并存，則削弱了城鎮化快速推進的動力及在當前經濟發展階段即取得較高城鎮化率的經濟支撐。

二是重視勞動力工業化與輕視勞動力城市化的發展模式使得城鎮化率偏低和上升速度不快。改革開放以來，我國城鄉分割的二元經濟結構及豐富的農村剩余勞動力資源，為我國加入新一輪全球分工體系融入全球化、釋放“人口紅利”、加速經濟發展提供了條件，但同時在發展過程中由于重視勞動力工業化而輕視勞動力城市化，以致形成了農民“進得了城”而“留不住人”、城鎮化滯后于工業化等問題，并出現了勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離，包括勞動力自身城鎮化與消費者城鎮化的分離及其家屬作為消費者城鎮化的分離(宋立，2014b)。重視勞動力工業化而輕視勞動力城市化的發展模式集中體現在城鄉二元的戶籍制度和社會保障制度、以及滯后的農村土地制度。城鄉二元的戶籍制度和社會保障制度，導致大量進城農民工無法取得城鄉均等的就業、醫療、養老、住房等基本公共服務，提高了農民工進城的制度門檻；農村土地制度改革滯后，導致農民工的宅基地、林權、承包地等農村財產權益得不到應有保障，削弱了農民進城落戶的能力。

三是重視土地城鎮化與輕視人口城鎮化的發展模式使得城鎮化率偏低和上升速度不快。中國區域經濟和城市規劃專家陳棟曾指出，“中國城市化的主要問題是化地不化人”*陳棟在2010年12月8日“第四次全球產業轉移浪潮下皖江城市帶產業承接戰略與對策國際研討會”上的發言。。尤其是20世紀90年代以來，在地區激烈的標尺競爭和土地財政雙輪驅動下，各地以發展城鎮化為名大量征地開發，再加上“縣改區”“縣改市”“鄉改鎮”等一系列行政區劃調整以及市鎮設置標準的放寬，出現了城鎮建設用地規模過快擴張，并陷入集聚土地資源、大搞工業園區而輕視勞動力就地城市化的困局。城市化過程中人口城市化的速度明顯慢于空間城市化的速度。據國家統計局數據，1996年以來，我國城鎮面積從1.3萬平方公里擴大到2014年的8.9萬平方公里，增長了5.8倍，而同期的城鎮常住人口僅從30195萬人增加到74916萬人，僅增長了1.5倍(如果采用真實城鎮化率統計口徑，增長率更低)，城鎮用地增長彈性系數達到3.9，遠高于國際社會公認的合理閾值1.12。

五、促進我國真實城鎮化率水平適度上升和速度合理提高的思路和對策建議

推進我國城鎮化更好、更快發展，促進真實城鎮化率水平適度上升與速度合理提高，應在理性認識大國城鎮化規律基礎上，進一步深化體制機制改革，打破農民進城的戶籍、土地和社保等制度障礙，因地制宜地發展比較優勢產業，健全城鄉融合發展機制，轉變不盡合理的城鎮化模式，走“產城人融合”“城鄉協調互惠”的內生新型城鎮化道路，分步實現農民既“進得了城”也“留得住人”。

一是深化體制機制改革，打破制度障礙。戶籍、土地和社保等城鄉二元制度提高了農村勞動力市民化的制度成本，成為農民進入城市難以逾越的制度門檻。需要推動戶籍、土地和社保制度聯動改革，構建及完善城鄉一體的戶籍、土地和社保等制度體系，打破農民進入城市的制度障礙，讓農民及其家人既能夠進城、也愿意進城、還能留在城里。戶籍制度改革方面，應以剝離戶籍與福利的內在聯系為重點，探索新型戶籍準入制度和城市福利保障獲取機制，可以在已有戶籍制度改革基礎之上，先放開中小城鎮戶籍、后逐漸放開大城市戶籍，最終實現城鄉戶籍實質性的一體化；土地制度改革方面，應充分發揮市場在土地用途轉換和出讓中的決定性作用，完善農民分享城鎮化工業化進程中土地增值收益的相關制度，可以在土地確權、成立城鄉產權交易所、推進城鄉土地入市流轉基礎之上，逐步實現農村宅基地自由退出與入市交易，最終實現城鄉土地制度的一體化；社保制度方面，應在完善農村社保制度、進城務工農民享受城市同等公共服務基礎之上，逐步實現城鄉社保制度的并軌與異地流轉。

二是發展比較優勢產業，消除經濟障礙。有悖本地比較優勢的產業結構與產業形態，既不能有效利用本地土地、資本、勞動力等資源要素，也不能實現城鄉包容、可持續發展。應逐步擺脫激烈的地方標尺競爭中形成的脫離本地實際的產業格局，根據本地資源要素稟賦比較優勢，發展比較優勢產業，為農民進城創造充分的就業機會，降低農民進入城市、融入城市的經濟成本。為發展比較優勢產業，首先需要改革現行以經濟總量為核心的政績考核制度，實現多元、可持續的政績考核體制機制；其次需要改革現有不公平的投融資體制機制，實現國有與民營、大企業與中小企業等享受同等待遇的投融資體制機制；最后還需要逐步推動要素市場的市場化改革，形成產業要素密集使用主要依賴于市場價格的體制機制。

三是健全城鄉融合發展機制，破除發展障礙。城鄉二元發展體系，既不利于新農村建設與新型城鎮化的協調發展，也不利于城鄉社會階層的合理流動，更不利于廣大農民共享改革發展的成果。應建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。為此，首先需要繼續實施工業反哺農業、城市支持農村的政策方針，進一步加大強農惠農富農政策；其次需要通過完善城鄉發展規劃編制，在切實解決規劃上城鄉脫節、重城市輕農村問題基礎上，繼續加快推進農村、農業基礎設施建設，推動形成城鄉基本公共服務均等化體制機制，健全城鄉勞動者平等就業制度；最后還需要通過財政補貼、稅收優惠等政策措施，加快培育現代新型農業經營主體，激發農村、農業發展活力，促進農村經濟社會有效、包容與可持續發展，實現農民、農村與農業現代化。

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責任編輯：沈家文

易信，國家發展改革委經濟研究所助理研究員、博士。