PPP模式的風險因素及分擔模式分析

鈕曉婷

摘要：PPP 模式，是公共部門和私營企業合作提供公共設施建設或服務的一種方式，是一種將私人資本引入基礎設施建設的先進的融資模式。不論在國外還是國內，基礎設施建設中采用 PPP 模式是一種最常見的合作項目。既可以緩解政府的財政壓力和債務負擔，使風險合理分擔，也使私營企業獲利，從而實現“雙贏”。政企合作的運作效率和技術水平也會同時提高。然而我國PPP項目起步比較晚，由于各種客觀與主觀原因各項技術還不夠成熟，如何將PPP融資模式有效地應用到公共產品中已成為亟待解決的問題。本文通過分析PPP背景及其類型等來闡述可能造成PPP項目失敗的原因及其風險分擔的模式。

關鍵詞：PPP；風險分擔；基礎設施建設

一、PPP模式國內外現狀

PPP 模式起源于英國，實際早在17世紀，一些西方國家的稅務機構開始推行收費公路的政策，這也是PPP模式的雛形。經過 多年的發展和研究，西方很多發達國家對于該模式研究和應用相對發展成熟，尤其是英國。英國是最早開始出現PPP模式的，英國采用私人企業供水已經有400多年的歷史，政府最大限度地放寬了對私人企業的限制，可以說英國是PPP模式的先驅。法國的私人供水也從17世紀開始，一直保持了下來。當時的法國把這種模式看做是“特許經營權”實際也就是公私合營的模式。法國的蘇伊士運河也是較早的采用PPP模式的一個經典案例。而在美國，早在18世紀，賓夕法尼亞州就有了私人修建的公路。國外學者一直以來也在積極地對 PPP 模式進行研究探討，Harvey Brooks等人利用福利經濟學中的分析方法，探討了公私合營中政府部門與私人企業究竟各自扮演什么樣的角色，并針對跨國公司如何利用公私合營的模式參與不發達國家基礎設施建設項目進行了分析與探索。Michael Spackman 提出在 PPP 模式中，私營企業不再是政府部門的補充，而是扮演了更為重要的角色。Alonso-Conde等人對政府如何通過提供最低的項目投資回報率來確保對 PPP 項目中私人投資者的有效激勵進行分析研究，同時對于政府部門應該如何向私人投資者轉移可接受的利益給出建議， 以達到政府和私營企業的最優化合作。而我國的PPP模式起步較晚，基礎設施項目是一個投資高，周期長，技術要求先進且系統復雜的過程，在此過程中，存在大量的未知因素、隨機因素，目前我國的技術對一些制約條件和風險因素估計不足，導致損失和失敗的案例很多。在PPP項目中，非政府組織的參與可以彌補政府的各種不足，尤其是資金缺口，所以說公共部門和私營公司是一種合作的關系。在這一過程中，政府要對工程做出規范，做出非競爭性承諾，并制定章程和基本規范，與此同時加強監管手段，嚴格掌控工程進度等。

在我國，2004 年 7 月，國務院通過《關于投資體制改革的決定》一文，明確了我國將進一步深化投資體制改革，確立以企業的投資為主的方案和計劃，并提出放寬非公有制經濟的市場準入條件，對于電力、通信、交通等行業和領域，進一步引入和發展市場競爭機制。這樣就使 PPP 模式在我國各城市開始逐步應用。政府所屬企業與社會資本共同設立項目公司，社會資本負責承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者和政府部門的共同付費獲得合理投資回報；政府部門主要制定公共物品的價格和進行質量監管。

二、PPP的主要風險因素

我國很多PPP項目是成功的，解決了我國基礎設施建設資金的大缺口，但也不可否認，由于PPP在我國起步晚，屬于新生事物，我國政府還有民營私企都缺乏經驗，在PPP的實際應用中也遇到了一些問題，從過去幾十年中，從我國PPP項目的一些失敗案例中，可以總結以下幾個主要風險：

（一）政治決策失誤

由于政府決策程序不規范、官僚作風以及缺乏PPP運作的經驗和能力，準備不足等造成的決策上的失誤和耗時長。例如，對于一項PPP項目，政府對項目態度頻繁轉換導致項目合同談判時間很長。假如這個項目是廢物處理的，那么政府也要對廢物處理的價格以及市場結構等做好充分的了解與準備，因為了解不準備造成的政策失誤而拖長項目周期是應該避免的。

（二）法律條例方面的風險

當政府與私營企業開始合作的時候，必須對項目作出完備嚴格的法律保障。由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品收費等發生變化，從而對項目帶來損失，甚至直接導致項目的失敗。PPP涉及的法律較為寬泛，相應的法律還不健全還有漏洞，很容易出現這方面的風險。

（三）審批延誤風險

一些PPP項目的審批程序過于復雜，花費時間長且成本高，批準之后，對項目的性質和規模進行必要商業調整非常苦難，所以給項目運作帶來威脅。某些行業里，一旦引入外資或者民營資本后，都需要以提價來實現收益。公用事業提價必須通過證監會等一系列復雜的過程來敲定。而這一過程就有可能延誤了項目進程。例如，城市供電的PPP項目，電價上漲方案如若在聽證會未通過，那么電價改革就不能如期落實，而這時就會造成PPP項目中的私營電力企業從從中撤出。

（四）政府信用風險

在一些PPP項目中，政府的信譽扮演了重要的角色，有時是決定成敗的因素。政府如果不履行或拒絕合同約定的責任和義務，那么就會直接危害項目。

（五）不可抗力風險

合同雙都方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或者克服的事件或情況。如自然災害或事故、戰爭、禁運等。

（六）融資風險

宏觀經濟、社會環境以及人口變化、法律法規調整等其他因素市場需求發生變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生風險。

（七）政治反對風險

由于各種原因導致公眾利益得不到保護或損失，從而引起政治甚至公眾反對 項目建設所造成的風險。例如因為價格問題關系到公眾利益，政府為了維護社安定和公眾利益通常會反對漲價等問題。

（八）市場收益不足風險

PPP項目運營后實際的收益不能滿足政府和私營企業所預期估算的收益。如果一個PPP 項目，政府提供了許多激勵措施，但是由于某些原因導致項目一直呈虧損狀態或收益不足，這時就應由政府承諾提供補貼，如若政府對于補貼沒有明確定義，那么私營的項目公司就承擔了市場收益不足的風險。

三、風險分析

在上述列舉的眾多風險中，風險因素雖然復雜多樣，但是這些風險之間具有一定的關聯性，有些風險可能會導致后續一系列的風險。而政府信用風險是出現頻率較高的一類風險。由于PPP項目一般都是基礎設施建設，這些項目與公眾利益相關，合同中如有觸及公眾利益方面的問題，政府可能會無法兌現承諾，從而產生政府信用風險。例如天津雙港垃圾焚燒發電廠，政府承諾補貼數量沒有明確定義而造成失敗。這其中也有一些政府官員腐敗等的問題。政府信用風險是與我國PPP項目的發展過程直接相關的。在PPP初期，我國PPP項目也處于初級階段，一些私營合作商在簽訂合同中也會擬定不合理的要求，例如過長的特許經營權等。隨著我國的不斷進步與發展，PPP項目中，政府信用風險已不再成為主要風險，我國政府對PPP項目的掌控越來越深入成熟，不斷鼓勵和引導民營企業參與基礎設施建設，積累經驗，政府信用風險在中國的嚴重性排名也大幅下降。另一方面，PPP項目的各個環節涉及許多領域的法律問題，現有的法律可能只是適用于某一行業，各個省份由于地域不同對待問題尺度也不一樣，這樣也會造成很多問題。法律方面的問題也是PPP項目中亟待解決和完善的地方。

四、風險承擔

PPP項目的風險承擔包括有政府承擔的風險，私營企業承擔的風險以及雙方分別和共同承擔的風險。

（一）政府承擔的風險

PPP模式能夠將大部分風險轉移給私營機構，使風險承擔更有效率，但是政府不應該將風險最大化地轉移給私人部門，如果政府不愿意承擔風險，風險很難達到最優分配。政府要承擔一些宏觀方面的風險。

（二）私營機構承擔的風險

投資建設階段中的大部分風險則主要由私營機構承擔。因為私人部門處在最有利的位置去控制項目的試驗過程和營運過程。

（三）雙方分別承擔的風險

設計變更、信用風險、公眾反對、工期延誤等，這些既有可能是政府部門的原因，也有可能是私人部門的原因，要根據歸責事是哪一方來承擔，雙方都有責任的，則雙方分別承擔。

（四）雙方共同承擔的風險

由政府部門和私人部門共同承擔的風險有利率變動、匯率變化、費用支付風險和不可抗力等。

PPP項目中的風險固然是無法避免的，但卻可以通過合理的分擔，讓有著不同利益關系的公私雙方達到互惠互利、雙贏的狀態，從而保證項目順利實施。要做好PPP項目，就要對任何一個可能發生的風險進行全面分析和把關，隨著我國科技等的進步，PPP在我國基礎設施建設以及將來在“一帶一路”中會發揮越來越重要的作用。

參考文獻：

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