成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議

燕 群

中海石油氣電集團有限責任公司貿易分公司

成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議

燕 群

中海石油氣電集團有限責任公司貿易分公司

燕群.成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議. 天然氣工業，2016,36(10): 163-172.

目前，我國天然氣產業加速發展仍受制于運輸和銷售捆綁、管道不能公平無歧視向第三方開放、管輸價格水平普遍偏高等因素的影響，管網改革已迫在眉睫。為此，研究了我國和國外發達國家天然氣管道發展現狀、管理體制機制運行情況以及所存在的差異和問題，結論認為：成立國家天然氣管道公司將有助于盡早實現天然氣市場化定價、降低管道運輸價格水平、促進天然氣應用規模擴大、增強管網系統調峰和應急保供能力，是我國天然氣管網獨立改革的最優選項。結合我國國情，建議從以下9個方面著手改革：①分階段完成國家天然氣管道公司的建立；②盡早強制推行運銷分離；③明確納入國家管道公司的管道范圍；④改革管道建設審批和管理機制；⑤嚴格國家天然氣管道公司成本監審、嚴控收益水平；⑥相關部門給予政策支持；⑦加快儲氣調峰設施建設；⑧實施新氣源項目配套管道代建回購機制；⑨加強國家管道公司安全高效運營機制研究。

中國 天然氣 管網獨立 互連互通 運銷分離 國家天然氣管道公司 市場化 管道運輸價格 體制機制

2004年西氣東輸一線工程正式投產，拉開了我國全面應用天然氣的大幕，天然氣消費量年均增速超過16%。2015年我國天然氣表觀消費量已達到1 932×108m3[1]，雖然受低油價的影響，天然氣消費量增速有所放緩，但是天然氣作為清潔能源被提升至更高的戰略高度，未來發展空間仍然十分廣闊，前景看好。目前，我國天然氣產業加速發展仍受制于運輸和銷售捆綁、管道不能公平無歧視向第三方開放、管輸價格水平普遍偏高等因素的影響，管網改革迫在眉睫。為此，對比分析了我國和國外發達國家天然氣管道發展現狀、體制機制運行情況。結論認為：成立國家天然氣管道公司（以下簡稱國家管道公司）將有助于盡早實現天然氣市場化定價、降低管道運輸價格水平、促進天然氣應用規模擴大、增強管網系統調峰和應急保供能力，是我國天然氣管網獨立改革的最優選項。

1 我國天然氣管道發展現狀和運行管理體制機制

1.1 我國天然氣管道發展現狀

2015年，中國新增天然氣管道約6 000 km，全國天然氣干線管道總長度超過7.2×104km，形成了以西氣東輸管道、陜京輸氣管道、川氣東送管道、西南管網為主的骨架管網系統，干線管道總輸氣能力約2 800×108m3/a[1]。天然氣管道的互聯互通實現了全國各大氣區和進口戰略通道的連接，“全國一張網”的局面已基本形成。這將有利于天然氣上游氣源項目的引進和開發，推動天然氣的大規模應用，同時為我國天然氣安全、穩定供應提供有力保障。

1.2 我國天然氣管道運行管理體制機制現狀

我國天然氣管道運行管理體制機制在建設審批、運價審批、管道運營、儲運設施公平開放等方面都有著鮮明的特點：①管道建設投資和運營商主要是天然氣生產商或進口商，且資金主要來自國有企業；②一家為主，截至2015年底，中石油擁有超過76%的國家級干支線輸氣管道[2]；③從輸氣干線到用戶終端存在多級管網，不斷推高價格；④產運銷或運銷一體化占據絕大部分市場份額，其中中石油市場占有率超過68%[2]，純管道運輸企業和運輸量較少。

1.2.1 天然氣管道建設審批機制

我國現有的天然氣管道建設審批機制規定：跨省（區、市）干線管道項目需要報中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）審批核準，其余天然氣管道項目由省級發展和改革委員會審批核準。管道項目核準前需要辦理的其他政府部門的批準要件包括：①管道途經省區市的建設規劃主管部門出具的規劃選址意見；②國土資源部門出具的項目建設用地預審意見；③國家環境保護部門出具的環境影響評價審批意見；④國家發改委資源節約和環境保護司的節能評估審查意見或備案文件；⑤根據有關法律法規應提交的其他文件，如核準評估報告、銀行貸款承諾函等。目前，我國天然氣管道項目建設仍采用“一事一議”的審批方式，手續復雜且項目審批周期較長，部分項目的審批周期甚至長于建設周期，嚴重制約了天然氣管道的建設速度。

1.2.2 天然氣管道運輸價格審批機制

目前，我國天然氣管道運輸價格費率尚無統一標準，仍采用“一線一價”的審批方式。各級發改委根據管道投資及輸氣量情況，對項目申請單位的建議管道運輸價格進行審查、審批。在申報過程中，管道建設投資企業容易夸大投資，對收益預計則偏保守，從而導致申請的管道運輸價格偏高。而政府部門尤其省級政府部門在審批時專業力量欠缺，同時為了鼓勵管道建設，對管道運輸價格的審批也相對寬松，這在一定程度上導致了管道運輸價格水平偏高。

1.2.3 天然氣銷售價格捆綁管輸價格的定價機制

我國天然氣價格由政府統一制定并公布各省天然氣省級門站價格。該價格包含天然氣出廠價以及干支線管道的運輸價格，上游氣源商對外簽訂的一般都是運輸和銷售捆綁的合同。天然氣運輸和銷售業務捆綁是業內主力企業和大部分省級管網的慣例做法。

1.2.4 油氣儲運設施公平開放機制

2014年2月13日，中華人民共和國國家能源局（以下簡稱國家能源局）印發《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》規定：“油氣管網設施運營企業在油氣管網設施有剩余能力的情況下，應向第三方市場主體平等開放管網設施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮服務”。同時，該文件明確油氣管網設施的開放由國家能源局進行監管，并規定了監管細則和手段。但是，經過兩年半試行，效果并不明顯[3]。2016年9月7日，國家能源局官網發布《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，這是《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》的配套實施文件。出臺該文件有利于促進油氣管網設施向第三方開放的步伐，效果有待進一步觀察，但估計達到

業內預期的難度較大，其原因在于：在天然氣市場階段性過剩的形勢下，集運輸與銷售一體的氣源商（生產商和進口商統稱氣源商）如果在背負大量長約高價進口氣難以消化的同時向第三方開放管道，會對自身造成嚴重沖擊。因此企業采取一定措施規避天然氣管道等基礎設施公平開放是趨利避害的行為，符合企業的商業屬性和西方經濟學基本假設。

1.3 我國現行天然氣管道運行管理體制機制導致的問題

由于LNG和CNG經濟運輸半徑短且運費相對較高（海運價格較低但屬于中轉運輸），因而管道成為天然氣從氣源地運輸到消費終端的主要方式。故此，天然氣管網是影響天然氣行業發展最重要的基礎設施。毋庸置疑，在過去相當長一段時期內，我國現行的天然氣管網運行管理體制機制發揮了積極作用，促進了我國天然氣產業的發展。但是，隨著天然氣產業的快速發展，現行的管道運行管理體制機制已不能適應天然氣產業進一步推進的需要。

目前，我國天然氣氣源已經基本實現多元化，眾多企業紛紛涉足上游氣源開發或引進。山西藍焰煤層氣集團有限責任公司、亞美能源控股有限公司、格瑞克中國有限責任公司等地方和外資企業紛紛進軍煤層氣產業，并且已初具規模；部分省級國有投資主體和民營企業也在積極參與頁巖氣開發，甚至參加新疆油氣區塊勘探開發的招投標；以中國大唐集團公司為代表的國有企業和以中國慶華能源集團有限公司為代表的民營資本紛紛進軍煤制氣產業，已實現30×108m3/a的產能。此外，新奧集團股份有限公司、新疆廣匯實業投資 (集團)有限責任公司、廣東九豐集團有限公司、中國華電集團公司等企業也陸續實現了LNG和管道氣的進口。要維持和發展這種良好的局面，需要具備公平、公開、無歧視、價格合理的管道運輸服務和相應的配套基礎設施，而現行的管道運行管理體制機制則無法滿足這些條件，成為制約天然氣行業進一步健康、快速發展的瓶頸。從圖1可以看出，目前我國天然氣產業的主要運行方式是運營商集生產、運輸和銷售于一體，各自形成了單獨的體系，從氣源商到終端用戶的中間環節較多。

圖1 現階段我國天然氣行業運行流程圖

1.3.1 天然氣市場化定價進程遇阻

自2005年開始，中國政府啟動了天然氣價格改革，通過出臺一系列政策指引天然氣定價逐步邁向市場化。但是，由于管網設施公平開放效果并不理想，導致新進入上游氣源行業并通過管道供氣的企業屈指可數，在國家級干線或省級管網末站基本沒有形成多氣源供應的局面，從而未能形成有效、充分競爭的市場氛圍。在這種情形下，即使政府放開價格管制，天然氣價格也無法通過競爭形成，也就談不上市場化定價。2015年3月，上海石油天然氣交易中心成立，我國天然氣市場化定價改革只差最后一步——在市場全面形成充分競爭的前提下政府發文解除價格管制。上海石油天然氣中心要實現管道天然氣網上競價交易功能，全國大多數長輸管道分輸站須具備較多的買方和賣方，以形成競爭態勢。然而現狀卻是買方和賣方多數情況下都是一對一交易，少數情況

下則是多對一交易。

1.3.2 民營資本進入上游速度放緩

民營資本的靈活性、完全趨利性以及冒險精神使其在某種程度上創新能力更強，美國的頁巖氣革命成功，從曾經的天然氣進口大國轉變成將來可預期的天然氣出口國，就和其擁有眾多的具有創新意識和冒險精神的民營資本涌入該行業有著密不可分的關系。而深究美國民營資本敢于進入風險巨大的頁巖氣開發領域的原因，則是因為它具有發達的、開放的天然氣管道運輸網絡，解除了民營資本的后顧之憂。而目前我國的民營資本雖然一只腳已經踏入了上游氣源行業，但主要還是在觀望，數量也不夠多。民營資本關注的重點是天然氣管道能否實現公平接入，如果不能，那么耗費大量人力和物力開發的氣源只能面臨被賤價收購或者支付高額管輸費的結果，相當于替管道運輸企業“打工”。

1.3.3 管道運輸價格水平偏高

《國家發改委關于調整天然氣管道運輸定價方法的通知》（征求意見稿，未公開發布）可參照的管道運輸價格費率：國家級干線（管徑?1 016 mm以上）每1 000 km約為0.2元/m3，省級支干線每1 000 km為0.3～0.4元/m3[4]。目前，無論國家級干線還是省級支干線，管道運輸價格普遍較高，尤其是省級管網和地方輸配管網加價過高，例如：①西氣東輸一線（長約4 200 km）管道運輸價格最高為1.32元/m3[5]，投入產出回報率約為12%[6]；②據安迅思調研的統計結果發現，各地的省級天然氣管道運輸價格不一，整體介于0.15～0.5元/m3，且相當一部分省份在0.25元/m3以上[7]。天然氣管輸價格偏高導致了終端消費價格偏高，與替代能源液化氣、成品油相比失去價格競爭力，抑制了天然氣消費量的增長。2016年8月26日，國家發改委發布《關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》，說明國家發改委已經注意到相關問題并著力引導解決，但由于省級輸配管網管理權屬于省級及以下政府部門。因此該文件的作用有待于進一步觀察。

1.3.4 管道重復規劃、建設

上游氣源商僅從自身需求的角度規劃和建設管道，導致管道重復規劃或建設現象比較普遍。有些重復規劃的管道均獲得了國家發改委頒發的“路條”（同意開展項目前期工作的函）。例如，中石化新粵浙線和中石油“西氣東輸”五線（設計年輸氣能力均為300×108m3），走向相似但氣源均未落實；中石油陜京四線（設計年輸氣能力為250×108m3）、中海油蒙西煤制天然氣外輸管道（設計年輸氣能力為200×108m3）和中國石化鄂爾多斯—安平—滄州管道（設計年輸氣能力為300×108m3），3條管道走向相似，存在氣源不足爭搶氣源的情況。如果上述規劃的管道將來均付諸建設，一方面會造成管道之間的無序競爭，造成管道低負荷運行而管輸價格高企；另一方面也浪費寶貴的土地資源和資金。

1.3.5 管道建設速度放緩

自從管網獨立改革消息傳出以后，天然氣管道建設速度明顯放緩，現有管道運輸企業新建管道積極性大幅受挫[8]。天然氣管道具有建設周期長、投資大、投資回收期長等特點，同時管道審批和建設程序復雜，在管道項目征地、建設等環節容易引發群體事件甚至社會矛盾。因此，在管網獨立改革成為必然趨勢的情況下，現有管道企業建設管道的積極性下降是合乎常理的。

2 管網獨立是徹底解決第三方公平準入問題的“快捷方式”

2.1 西方國家天然氣管道發展歷程、運行管理體制機制及其啟示

2.1.1 美國、歐盟和俄羅斯天然氣管道發展和管理演變

美國大約擁有6 300家天然氣生產商，約160家管道公司和1 200家地方配氣公司[9]。美國天然氣管網是一個發達的系統，可以為美國48個州幾乎任何地區輸送天然氣或從其輸入天然氣。美國天然氣干線管道超過49×104km，地下儲氣庫超過400個，總庫容量超過2 000×108m3。為了加強天然氣管道管理，美國政府一方面成立了聯邦能源管理委員會負責管理109個州際管道系統，同時由各州能源管理委員會負責管理101個州內管道系統[10]；另一方面又出臺了多項天然氣行業相關法律法規，主要有：1938年頒布的《天然氣法》、1978年頒布的《天然氣政策法》、1985年頒布的《聯邦能源管理委員會436號令》、1989年頒布的《天然氣井口價格解除管制法》、1992年頒布的《聯邦能源管理委員會636號令》、2005年《能源政策法》等[11]。完善的管網監管機制和行業政策造就了美國天然氣市場的繁榮。

歐盟各國已經基本實現了運銷分離和管網設施的公平接入服務，天然氣市場較為成熟。歐盟天然

氣管網較為發達，擁有大約15.6×104km輸氣干線管道[10]，大部分國家天然氣市場得以充分培育和發展。為了促進成員國天然氣市場的開放和繁榮，歐盟分3個階段頒布了3項天然氣指令：1998年頒布的《天然氣內部市場通用規則》Directive 98/30/EC、2003年頒布的《天然氣內部市場通用規則》Directive 2003/30/EC和2009年頒布的《天然氣內部市場通用規則》Directive 2009/73/EC[11]，通過上述法令，歐盟各國天然氣市場已基本實現管網、儲氣庫、LNG等儲氣設施實現了完全意義上的公開準入，管輸業務與其他業務在經營實體和財務上獨立運作。在英國同樣實現了管輸業務與銷售業務的分離，雖然國家管網公司National Grid依然在輸氣領域具有壟斷地位，但并未妨礙英國天然氣市場成為一個充分競爭的發達市場[12]。

俄羅斯擁有輸氣干線管道約15.5×104km，配氣管道37.8×104km，由國家控股的（比例高達38.7%）Gazprom公司經營全國的輸氣管網，壟斷了天然氣管輸市場[10]。Gazprom公司是集上中下游一體化的公司，經營范圍覆蓋勘探、開發、運輸、批發和零售。雖然俄羅斯成立了專門的監管機構并頒布了一系列法令，尤其是2001年頒布的334號政府令《關于保障非歧視性進入天然氣管道運輸系統的問題》，試圖解決其他獨立開發商公平接入管道設施的問題，但由于 Gazprom公司利用壟斷地位優先輸送自己生產的天然氣并向其他公司收取高額的管輸費，導致俄羅斯還沒有實現真正的第三方非歧視性準入。這樣也造成俄羅斯進入上游氣田開發的獨立生產商較少[11]，下游市場未形成充分競爭的局面。

2.1.2 西方國家天然氣管道運行管理演變的啟示

從西方國家的天然氣管道發展和運行管理演變歷程可以看出，要促進天然氣管網業務乃至全行業的健康和快速發展，必須具備以下條件：①成立強力的專職監管部門；②制定天然氣行業專屬的、完善的法律法規和政策；③適時推行“運銷分離”政策；④建設發達的天然氣管網和調峰儲氣設施。無論美國還是歐盟，其天然氣市場繁榮發展的重要原因都在于通過運銷分離真正實現了管網向第三方的公平開放；而俄羅斯模式的失靈并不在于是否由一個管道公司運營全國管道，而在于其沒有推行運銷分離，導致難以全面實現第三方公平接入服務。

2.2 管網獨立對天然氣行業發展的意義和作用

借鑒西方國家天然氣管道和市場化改革的相關經驗，結合我國天然氣產業現狀分析，要實現運銷徹底分離，管網就必須獨立。目前，我國管網獨立改革已基本具備以下3個基礎條件：①我國天然氣行業經過多年的爆發式增長，下游行業參與者眾多，市場意識不斷增強，法律法規也逐步完善，具備了形成成熟市場的條件；②全國性管網骨架初步搭建完成，多氣源混輸供氣格局也已逐漸形成，天然氣管道運輸能力總體已出現過剩；③國家推動管網改革決心很大，多次拿出改革方案分別征求業內和社會意見，并得到積極響應。總體來看，我國已迎來實施天然氣管網獨立改革的最佳時機。

2.2.1 管網獨立是實現天然氣市場化定價的前提

良好的天然氣管道運行管理體制機制是天然氣行業健康發展的重要基礎。一個公平的市場交易平臺是實現天然氣價格發現功能的最基礎要求，鑒于天然氣產品的特殊性，必須具備一定的配套基礎設施和服務才能實現，例如輸氣管網的公平接入、充分的儲存和調峰設施等。由于我國油氣基礎設施公平開放試行效果并不理想，缺少管道第三方公平接入無歧視服務，而通過管網獨立改革（運銷分離）就能解決這一難題，為天然氣實現市場化定價奠定基礎。

2.2.2 管網獨立有利于互連互通，大幅提高系統調峰和應急保供能力

現有的集管道運輸與銷售一身的企業基于市場份額競爭考量缺乏實現管道互連互通的動力。因此目前連通的節點和數量仍相對較少。管網獨立后，屏蔽了上游氣源商對于市場競爭的顧慮，而管網公司出于管網安全和穩定運行的目的，勢必會加速全國天然氣管網互聯互通的進程，從而大幅提高整個天然氣管網系統的調峰和應急保供能力，確保管網運營和供氣安全。

3 成立國家管道公司是管網獨立改革最優選項

管網獨立改革主要包含下述3種方案：①剝離國有三大石油公司（以下簡稱三大公司）管網和省級管網并成立由其控股的國家管道公司；②剝離三大公司管網和省級管網，重組拆分成立多家區域管道公司；③剝離三大公司管網和省級管網成立1家全國性國家管道公司。第一種方案很容易被社會意見否定，至多可能成為一個過渡方案；而后兩種方案均可解

決我國現行天然氣管網運行體制機制導致的主要問題。但考慮到天然氣管網具有天然壟斷基因，同時需要政府充分發揮協調和監管作用，結合我國國情，對比后兩種方案分析認為成立國家管道公司是管網獨立改革的最優選項，天然氣行業產運銷流程將會得到優化（圖2）。

圖2 成立國家管道公司后天然氣行業產運銷流程圖

3.1 成立國家管道公司有利于實現規模效益

成立國家管道公司更有利于實現規模效益。假如成立多個區域管道公司，會人為造成管理界面增加，從而導致管理成本增加；同時，很多管道公司的站場和維搶修中心會出現重復設置的情況，從而導致運營維護成本支出相應增加。因此，從理論上講，只有在國家管道公司管理的管道多到每增加一條管道導致管理投入的“邊際效應”遞減為零時（即新增一條管道導致總部、各級管理機構增加的總支出減去新成立一家管道公司的支出等于零），才可考慮拆分或者新成立區域管道公司。對于管道運輸用戶——氣源商而言，委托運輸合作面對一家公司比對多家公司能節約時間和成本。以西氣東輸管線為例，如果將西氣東輸拆分為3個公司，那么生產商從新疆分別輸氣到上海和廣東，就需要對接3個以上的管道公司，操作比較復雜，增加了協調工作量、難度和管理界面，會同步增加每個管道運輸用戶的管理成本，同時也會給管道運營帶來很多其他問題。

3.2 成立國家管道公司有利于實現管網獨立改革的快速啟動

天然氣管網改革的關鍵在于盡快走出第一步，而成立國家管道公司是可操作性最強、運作相對最簡單的一種方法。政府對中央企業（含三大公司）和省屬企業擁有絕對控制權和支配權，可相對便捷地實現管網的剝離、股權劃轉以及重組。管網獨立改革難度在于上市公司的管道資產拆分及劃轉，以下3種方案可供研究參考：①國家出臺法令強制剝離并收購上市公司管道資產，交易對價由母公司上交國家，上市公司重新向股東方分配股本避免其賬面損失；②對于上市公司管道資產剝離可以分步實施，按照財務獨立—資產獨立—母公司收購—資產劃轉的順序劃歸至國家管道公司；③研究先退市、拆分管道資產、再上市（不含管道資產）方案的可行性。

3.3 成立國家管道公司有利于減少管輸層級過多和加價過高的現象

成立國家管道公司（同步剝離省級管網），可以真正實現“全國一張網”，使得遠距離運輸減少，氣源之間的非主動串換增多，有利于減少管道運輸層級，避免或減少通過不同管道代輸出現價格疊加和加價過高的現象，降低管道運輸價格水平。以江蘇省為例，其工業和發電用氣價格均比較低(表1)，主要原因是江蘇省沒有省級管網公司，基本都是利用西氣東輸一線、川氣東送線、冀寧聯絡線等國家級干線管道及其支線直供氣，降低了終端消費價格。如果扣除國家級干線管道運輸價格的因素（江蘇省處于長輸管道干線末端，干線輸氣管道價格高于其他省市），江蘇省終端消費價格水平會更低。相反，如果鼓勵民營企業甚至省級政府投資主體建設短距離公用輸氣管道，就會加劇管輸層級增加、價格推高的現象，不利于管道運輸價格水平的下降。而且目前來看，國內民營企業甚至省級政府投資主體主導建設的單條管道輸氣能力基本都在20×108m3以下，輸氣范圍在500 km以內，不具備國家級長輸干線管道建設運營所應具備的管理、技術、資金和運營能力，也不具備足夠的上游氣源整合能力。

表1 江蘇省與全國其他地區主要城市用氣價格表

3.4 成立國家管道公司有利于統一規劃，消除無序競爭和資源浪費

國家管道公司能夠從全局層面考慮氣源潛力和市場分布，便于統一科學規劃管道干支線管徑、壁厚、壓力和路由走向，以及分段分期建設計劃，減少重復建設投資，避免浪費寶貴的土地資源和資金。此外，如僅有國家管道公司1家提供管道輸運服務，無序競爭也就自然消除。

3.5 成立國家管道公司的其他優勢

成立國家管道公司的其他優勢還包括：①有利于政府專職部門對其進行監管，監管部門只需要監管一家公司相對簡單、便捷，有利于管道運輸價格的公開透明和費率的降低；②有利于發揮政府主導作用，加快管道建設和安全運營，國家管道公司屬于公用基礎設施行業，政府可以強力推動；③有利于規范城市燃氣商為下游用戶提供服務的收費管理。

4 成立國家管道公司的路線圖計劃和配套實施建議

4.1 成立國家國道公司的路線圖計劃

成立國家管道公司，事實上形成了新的壟斷，在某些方面容易產生低效率并帶來新的問題。因此，政府必須未雨綢繆，研究成立專門的管道監管機構，并制定嚴格的管道建設、審批、運營、準入、監管的配套政策和法律法規，以確保國家管道公司良性運行。根據我國天然氣行業尤其是管網業務運行和發展現狀，提出成立國家管道公司的路線圖計劃（圖3）：2016年年底前出臺油氣體制改革方案（含天然氣管網獨立改革方案）；2017—2020年逐步完成計劃；2020年國家管道公司正式形成。

圖3 成立國家管道公司路線圖計劃圖

4.2 盡早強制推行運銷分離

如果允許管網公司開展銷售業務，在天然氣供應過剩的情況下，管網公司可能會拒絕為外部競爭氣源提供公平、無歧視的運輸服務。“網運分開”一直是能源領域改革的焦點，符合國家對新一輪改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路。運輸和銷售業務分離，使國家管道公司可以向第三方用戶公開、公平、公正地提供無歧視（包括價格歧視和服務質量歧視）的管道運輸服務。2016年10月9日，國家發改委發布了“關于印發《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》的通知”，這是在為管網獨立搭橋鋪路，但從文件具體內容來看，改革速度明顯放緩。該文件要求目前生產、運輸、銷售一體化經營暫不能進行分離的企業首先實現財務獨立；同時，該文件沒有對未來新建管道的運輸價格提供參考費率；文件中也沒有涵蓋省級管網。運輸和銷售分離進展放緩以及省級管網不納入管網改革的思路，會使得管網改革延緩并且不能徹底解決問題。因此，建議政府加快推進運銷分離的速度，加大管網獨立改革的力度和范疇。

4.3 明確納入國家管道公司的管道范圍

三大公司擁有的國家級干線管道和各地方政府控制的省級支干線管網（管徑?508 mm以上）必須同步剝離，并同時推動城市燃氣公司的配氣管網公平開放，實現氣源商和市場消費端的“零距離”接觸，即鼓勵競爭和直供。但有些管道不適宜劃入國家國道公司，例如油氣田集輸管網，距離較短、點對點供應的管道，以及對氣質有特殊要求的專用管道。

4.4 改革管道建設審批和管理機制

改革管道建設審批機制從以下幾個方面考慮：①由國家管道公司根據氣源規劃和下游市場需求量情況，統籌制定全國天然氣管網布局和建設規劃，由國家發改委（或者管道監管機構）會同國土資源部、環境保護部等部門共同審查、審批；②管道建設項目由核準制改為備案制；③經過審批并納入統一規劃的管道建設啟動時間由政府監管部門或國家管道公司確定，管道項目開展前期工作不再由各級發展改革部門出具“路條”，簡化環評、選址規劃、用地審批等環節手續和層級。如此，可節約管道建設開展前期工作的時間以及大量人力和物力，大幅縮短管道建設周期，降低成本。但是，管道項目建設工作的關鍵節點必須報政府監管部門備案，監管部門有權依法進行監管。

4.5 嚴格成本監審、嚴控收益水平

對于管輸價格的核定主要考慮管道容量、輸氣量和建設運營成本。國家管道公司客觀上也有夸大成本的動力，因此必須對國家管道公司進行嚴格的成本監審，用制度堵住漏洞。成本監審從管道建設階段開始，并于管道投運后每年進行一次。此外，為降低管道運輸價格，促進天然氣終端消費價格的降低，應將國家管道公司定位為公用基礎設施企業，進而對國家管道公司成本和收益實行“雙限”：①限制公司的整體收益水平，建議將公司整體收益率限制在8%以內；②限制管道運輸價格費率，對于已投產管道根據成本監審情況，有條件的可以定期下調管道運輸價格，對于新建管道實行兩部制定價方式并制定較低的管道運輸價格指導費率。

4.6 相關部門給予政策支持

相關部門應出臺政策給予管道建設支持：①鑒于國家管道公司的公益性，應考慮降低國家管道公司稅費負擔，可降低管道運營成本支出，起到保障管道建設投資收益、促進社會資金積極參與管道項目投資建設的作用；②目前，我國管道建設用地仍按照工業項目建設用地對待，價格較高，且不同的行政區域相差較大。而西方發達國家對管道建設項目征地均給予政策支持，并有明確的征地補償標準[13],這一措施有力地促進了天然氣管道建設的快速發展。因此，我國政府相關部門也應制訂合理的征地補償標準，以降低管道項目投資，進而降低管道運輸價格水平。

4.7 加快儲氣調峰設施建設

隨著煤改氣和天然氣集中采暖/發電的快速發展，我國天然氣消費量呈跨越式上升趨勢，季節性調峰需求量將越來越大。2015年我國儲氣庫的有效工作氣量僅有55×108m3，占消費量的2.8%，距世界平均水平11.6%尚有較大差距。部分發達國家的調峰應急儲備量達到年消費量的17%～27%[14]，考慮到2030年我國天然氣消費量規模可達5 100×108m3[15]，儲氣設施的能力應超過1 000×108m3。地下儲氣庫是天然氣調峰的主要手段，目前國家級干線管道配套儲氣庫沒有單獨財務核算和收費，均從管輸費中回收儲氣庫建設投資和運營成本[16]。因此，為了確保我國用氣安全和維護天然氣管網穩定運行，必須加快調峰儲氣設施建設，并研究實行天然氣峰谷差價機制。

4.8 實施新氣源項目配套管道代建回購機制

在符合國家管道統一規劃的前提下，給予上游氣源商新氣源項目配套管道代建的選擇權。如果上游氣源商選擇放棄該管道的建設權，那么國家管道公司有義務配合上游氣源項目同步開展建設工作。實施管道代建回購機制，一方面有利于控制投資，保證氣源項目和管道項目同步進行，另一方面也可以對國家管道公司形成一定的制約。氣源商代建管道投產并運營一段時間達到一定負荷后，經監管部門批準，由國家管道公司回購該管道并負責運營。

4.9 加強國家管道公司安全高效運營機制研究

4.9.1 研究全國管網如何安全和高效運行

國家管道公司成立后，全國已有管網和新建管網的互聯互通勢在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向隨時變化，給管網運營的安全和效率帶來負面影響。因此，要借鑒學習國外先進經驗，并結合實際研究適合我國天然氣管網安全和高效運營的系統解決方案。

4.9.2 研究天然氣入網統一質量標準和熱值計價

我國天然氣氣源已實現多樣化，主要有煤層氣、油田伴生氣、氣田氣、頁巖氣、煤制氣以及進口LNG等等，各種氣源的熱值和組分差異很大。隨著管網的互聯互通以及獨立開放，多氣源混輸局面必然常態化，而用戶對天然氣質量的要求也不盡相同。因此，必須統一天然氣入網的質量標準，推廣熱值計價，實現對于熱值差異氣源的公平計價，可以為管道運輸服務解決很多矛盾和問題。

4.9.3 統籌規劃全國管網布局，科學合理設計管道路由和管容

國家管道公司應根據我國自有氣源、進口氣源的規劃和下游市場分布情況，統籌規劃管網布局，根據實際情況穩妥分步、分段實施，科學合理設計管道路由走向和干支線配比；管輸容量設計既要結合當前實際情況，也要考慮長遠發展，遵循適度冗余原則。

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（修改回稿日期 2016-09-22 編 輯 陳 嵩）

Necessity for establishing a state-owned natural gas pipeline company and proposals

Yan Qun
(CNOOC Gas & Power Trading & Marketing Branch, Beijing 100020, China)
NATUR. GAS IND. VOLUME 36, ISSUE 10, pp.163-172, 10/25/2016. (ISSN 1000-0976; In Chinese)

At present, the rapid development of China's natural gas industry is still restricted by several factors. For example, gas transportation and marketing are bound together, the pipeline is not fairly accessible to the third party and the pipeline transportation price is generally higher. Therefore, pipeline network reformation is extremely urgent. In this paper, development status, management systems/ mechanisms and existing issues of natural gas pipelines in China and some developed countries around the world were investigated. It was proposed that a state-owned natural gas pipeline company is an optimal option for the independence of natural gas pipeline network in China, since it is conducive to the realization of market-based natural gas pricing, the reduction of pipeline transportation price, the enlargement of natural gas application scale and the improvement of pipeline peak shaving and emergent supply capacity. In view of the situations in China, it is recommended to implement the reformation from the following aspects. First, establish a state-owned natural gas pipeline company step by step. Second, separate the gas marketing from the gas transportation compulsorily as soon as possible. Third, put it in the pipeline scope of the state-owned pipeline company definitely. Fourth, reform the pipeline construction examination & approval and management mechanisms. Fifth, monitor and inspect the cost of the state-owned pipeline company and control its income level strictly. Sixth, get policy support from relevant authorities. Seventh, speed up the construction of peak-shaving gas storage facilities. Eighth, conduct agent-construction and buy-back mechanism of supporting pipelines for new gas source projects. And ninth, strengthen the study on high-efficiency safe operation mechanisms of the state-owned pipeline company.

China; Natural gas; Pipeline network independence; Interconnected; Transportation-marketing separation; State-owned natural gas pipeline company; Market-based; Pipeline transportation price; System/mechanism

10.3787/j.issn.1000-0976.2016.10.021

燕群，1979年生，經濟師；主要從事天然氣銷售、市場開發以及市場信息和行業政策方面的研究工作。地址：（100020）北京市朝陽區太陽宮南街6號院。ORCID: 0000-0001-8403-2947。E-mail: yanqun@cnooc.com.cn