地方債券化解地方政府債務結構風險的法律思考*

張宇潤（安徽大學，合肥　230601）

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地方債券化解地方政府債務結構風險的法律思考*

張宇潤
（安徽大學，合肥230601）

摘要：我國地方政府債務規模尚處于風險可控范圍，但結構存在著不合理性，大量債務處于隱性不透明狀態，存在巨大的風險隱患。地方債券可使地方政府債務處于公開透明的狀態，而且地方債券具有嚴格的程序設計，有利于化解地方政府債務結構風險，有利于制約地方債務的無限擴張。我國地方債券還存在不少問題，需要建立和完善相關法律制度機制。

關鍵詞：地方債務；債務結構風險；地方債券；法律規制

本刊網址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

債務是擴張主體意志空間的手段。［1］79地方政府是地方公共意志的代表者，也是相對獨立的意志主體，與國家和其他地方政府存在著某種競爭關系，地方政府通過擴張債務投資地方公共基礎設施和經濟文化事業是其本能意志。如果對地方政府的債務擴張行為不加限制，隨著時間的推移，風險就會越來越大。地方政府通過融資平臺擴張債務使地方政府債務處于隱蔽狀態，比如融資平臺對外借款以及我國特色的“城投債”都是典型的隱性地方政府債務［2］，脫離預算法的規制，難以制約和監管。針對地方政府隱性負債的規制思路是將融資平臺歸位，部分融資平臺轉化成真正意義上的公司，不符合公司條件的融資平臺債務轉變成預算內的地方政府債務。

一、地方政府債務風險識別

任何財產都存在著風險，債務風險主要是指債務到期不能償還或債權人利益不能實現的可能性，債務風險與債務人的履行能力成反比。一般而言，地方政府的債務履行能力強于普通商事公司。但地方政府債務風險必須控制在安全邊界范圍內，否則會導致地方政府違約甚至破產，嚴重時會引發金融危機，歐債危機就是典型例證。因此，我們需要正確地識別我國地方政府及其融資平臺債務的風險。

（一）我國地方政府債務風險尚處于安全區域

據《歐洲聯盟條約》（《馬斯特里赫特條約》）規定，一國財政赤字要控制在GDP的3%以下，公共債務不得超過GDP的60%，這一比值也被視作政府債務國際警戒線。2009年，希臘當年財政赤字占GDP的比例為12%，遠超國際警戒線。根據審計署公布的數據，至2013年6月我國中央政府負有償還、擔保和救助責任的債務總額12.4萬億元；我國地方政府以上三類債務總和為17.9萬億元。政府債務余額合計30.3萬億元，占GDP53.2%（若將其中擔保與救助責任債務適當折算，占比更低），尚處于國際債務安全線界域內。而日本2012年末公共債務占GDP比重209.7%，美國104.9%。［3］

具體評估我國地方政府債務風險程度時，還需要看到我國與歐美國家的不同之處。在西方國家，激烈的黨際競爭迫使官員候選人為了贏得選民支持，承諾為民眾提供更多的社會福利，使用公共資源拉攏選民，這會使政府債務增加。［4］而這些債務并不能產生現實的生產力，基本上屬于純粹性福利支出。我國地方政府性債務，特別是地方融資平臺形成的債務，主要用于各地基礎設施的投資建設。我國目前仍屬于新興發展中國家，城市化還沒有完成，基礎設施建設屬于生產性項目，具有長遠的經濟效益和社會效益。另一方面，基礎設施建設具有一次性投入規模大、投資回收期長、當代人投資后代人享用等特點，通過舉債進行建設，當代人和后代人共同承擔債務還本付息責任，更好地體現代際公平。而且，政府舉債形成了大量資產，不少資產具有長期的直接收益，有些項目雖然沒有直接收益，但具有間接的經濟效益和直接的社會效益。我國政府財力隨國民經濟的快速增長而快速增長，政府還擁有比較多的資源和可變現資產。地方政府財政收入、融資平臺公司直接收入、滾動發債等所帶來的現金流，從靜態上就可以應付償債需求。如果從動態上考察，我國經濟增長速度領先于世界發達國家，無論是總體國力還是地方財力，增長的態勢沒有改變。［5］我國地方政府還款來源除預算內稅收收入外，還有國有資產35萬億元以上、土地資產50萬億元以上。［3］

（二）我國地方政府債務存在結構性風險

我國地方政府債務雖然總體上處于安全邊界，但其迅速增長的態勢存在著安全隱患，尤其是地方債務的結構嚴重不合理，地方債務主要表現為融資平臺債務，是處于政府預算體制之外的表外債務，而且融資平臺債務本身也存在著結構風險，主要表現為銀行貸款占絕大部分比重。截至2013年6月，我國地方債務總計17.9萬億元，其中，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。金海年研究報告指出，我國2013年城投債存量2.3萬億元，其中2013年當年新增9500億元。［6］

我國地方債務可劃分為顯性債務和隱性債務。顯性債務有明確的賬目，易于統計；隱性債務規模不易估計，缺乏法制約束。融資平臺所舉借的債務對于地方政府而言屬于隱性債務，在以GDP增速為考核指標的激勵體制下，各地政府的隱性債務不斷增長。2012年底政府債余額中，有45.67%來自融資平臺公司，比2010年增長22.5%，融資平臺公司已成為主要借債主體。［7］審計署2013年6月發布的36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，融資平臺存在公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差，償債能力不強等問題。2012年底，在36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產中存在不能或不宜變現的資產8975.92億元，占其總資產的37.60%。其中，有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉為“退出類平臺”為由，少統計政府性債務2479.29億元。［8］

政府隱性債務一方面使債務脫離了預算法的監督，另一方面使政府和平臺公司在《擔保法》等法律法規面前處于尷尬的地位。《擔保法》第8條規定，國家機關不得為保證人。但是，截止到2013年6月底，我國地方融資平臺政府負有擔保責任的債務余額仍然達到了8832.51億元。擔保的形式包括：為融資平臺公司融資行為出具擔保函；承諾在融資平臺公司償債出現困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；以規劃中的土地未來出讓收入為還款承諾；此外，還有以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品，上述行為均屬違反《物權法》、《擔保法》、《銀行業監督管理法》的行為。由于以上地方政府提供的擔保形式違法，其擔保合同或擔保函不具有法律效力，一旦發生到期不能償債的債務風險，銀行等債權人就會遭受損失。擔保合同無效并不意味著地方政府責任的解除（1），地方政府為維護自身信譽可能承擔代償責任，由于債務清償很大程度上取決于財政收入和土地價格上升，而后者的不確定性程度較高，這可能使地方政府的財政問題轉化為信貸風險，［9］最終可能迫使中央政府出面收拾殘局。無論何種解決方案，都使《擔保法》等法律的尊嚴遭到侵犯，也使地方政府的信譽遭受損害。

就融資平臺債務而言，銀行貸款在融資平臺負債結構中比重過高。2008年底，為應對世界金融危機，我國政府推出4萬億元經濟刺激政策。地方融資平臺和基建項目成為商業銀行貸款投放的主要領域，僅2009年前2個月，國內14家主要銀行授信額度總規模就達到4.52萬億元，其中對地方融資平臺就授信3.49萬億元。［9］2010年以來，監管部門開始對地方融資平臺進行清理，并對相關的信貸實施諸多限制性措施，降低銀行貸款比重，但并沒能實現監管層逐年降低貸款余額的政策目標。根據銀監會公布的數據，截至2013年6月末，地方政府平臺貸款余額達到9.7萬億元，年內新增4000億元，較上一年同期增長6.2%。［10］在目前銀行主導的金融體系下，長期建設資金與期限相對較短的銀行信貸之間存在較嚴重的期限錯配。在未形成足夠現金流收入的情況下，部分長期債務或許存在再融資或展期的需要，這會給金融體系特別是銀行業帶來一定的流動性壓力。

二、地方債券實踐及其存在的法律問題

地方債券，在西方國家又稱市政債券，是地方政府為籌集地方公共建設資金按照法定條件和程序發行的到期還本付息的有價證券。2014年9月，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號），其中規定純公益性事業項目由地方政府發行一般債券融資，有一定收益的公益性事業項目由地方政府發行專項債券融資。推行地方債券，將一部分融資平臺的公益性債務轉化為地方債，通過發行地方債券將存量債務展期，以應對地方政府即將進入的償債高峰期。另一方面，新增地方債務也通過發行地方債券實現。這樣既可以有效化解地方債務的結構風險，也可以掌控地方債務的規模和風險程度。不過，我國地方債券制度實踐剛開始起步，還有許多不完善的地方。

（一）我國地方債券制度實踐

2009—2010年，財政部代理發行地方政府債券4000億元，財政部代發債券性質上雖然是地方債券，但不是完全意義的地方債券，地方政府在發行規模、條件、利率、時機上缺乏自主性，中央政府成為隱性的最終償債人。［11］

2011年10月，財政部出臺《2011年地方政府自行發債試點辦法》。此次試點自行發債，地方政府只具有選擇承銷團、具體組織發行的實施權。其發行規模由中央政府管控，在國務院批準的限額內由地方政府自行組織發行，還本付息由財政部統一管理而非地方政府管理，與中央政府代發并無實質差異。［12］根據財政部2013年7月4日發布的《2013年地方政府自行發債試點辦法》，在首批試點的四省市（上海、廣東、浙江和深圳）之外，江蘇省和山東省在2013年也被納入試點范圍。

2014年5月21日，財政部發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，明確2014年浙江、江蘇、山東、廣東、江西、寧夏、北京、上海、深圳、青島試點地方政府債券自發自還。與之前的“自行發債”由財政部代辦還本付息不同，“自發自還”是在發行限額內地方政府自行組織債券發行，還本付息由地方政府執行，且需要進行信用評級，體現為顯性的地方政府信用。

2015年3月，全國人大批準地方政府新增發行債券6000億元，其中一般債券5000億元，專項債券1000億元。自2015年5月江蘇、新疆啟動地方債發行以來，截至9月底，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市發債，總額24404億元。其中，新增債券4369億元，置換債券20035億元（2）；一般債券19756億元，專項債券4648億元。［13］

（二）我國地方債券現存的法律問題

我國地方債券法律制度體系還處于初創時期，有許多不完善的地方，主要表現如下。

1.法律約束力不強

1994年3月，全國人大通過《預算法》，原則上禁止地方政府發行債券。2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《預算法修正案》，新《預算法》自2015年1月1日實施。新《預算法》確立了省一級政府預算中的建設資金可以舉債，地方政府要明確償債計劃和償債資金來源。新《預算法》對地方政府舉債開了口子，但只是原則性規定。2015年3月12日，財政部出臺了《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》（以下簡稱《一般債券發行管理暫行辦法》），2015年4月2日，財政部出臺了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（以下簡稱《專項債券發行管理暫行辦法》），兩部規范性文件進一步明確了地方一般債券和專項債券的發行主體、發行程序、信息披露和監督管理等制度。

不過，兩部規范性文件還存在如下缺陷：一是法律規范層級較低。兩部規范性文件只是國務院的部委級規章，地方債券涉及地方政府的公信力，僅僅以部委級規章的形式進行規范，法律的權威和公信力不足。而且，地方債券的發行主體是省一級政府，通過財政部頒布的行政規章約束其行為，顯然不夠權威。二是帶有濃厚的政府行政文件色彩，法言法語不足，沒有明確權利、義務和責任。就像一個政府機關在發布指示和命令，給人一種居高臨下的態度，由此可以看出地方債券發行人在定價方面具有優勢地位，不需要責任約束機制，沒有債務違約風險，這也是導致地方債券利率等于甚至低于國債利率的一個重要原因。三是規范內容比較簡略。有些重要制度沒有規定，比如發行條件尤其是專項債券的發行條件沒有規定，發行規模和發行期限沒有規定，法律責任、償債基金和風險預警機制也沒有規定。有些制度規范不合理，比如一般債券和專項債券的發行人都是地方政府不太合理，專項債券的實際發行人應是地方政府或地方政府的授權機構。承銷制度規定也是過于原則，沒有區分包銷和代銷，沒有明確主承銷商和分承銷商之間的權利和義務，承銷期間也沒有規定等等。

2.信息披露制度的缺陷

地方債券使隱性債務公開化，使風險暴露于公眾視野之下。發行債券面對的是社會公眾，準確、及時、充分和真實地信息披露是證券發行人的當然責任。［14］地方政府債券相對于城投債，不僅要向投資者定期公開資產運營和財務信息，還需要向當地民眾充分披露其資產負債結構和風險。［15］政府是公共意志的代表者，應該沒有自己的特殊利益，對當地民眾而言，政府沒有財產方面的隱私權。地方政府應當向當地民眾公開其財產收支情況和債務融資情況，當地人民才會清楚政府干了一些什么事情，對當地人民是否有利，以便當地人民監督政府。周小川指出，美國市政債券盡管規模達4.2萬億美元，但美國市政債有完備的法律制度加以約束，比如有健全的政府會計制度，各州發債需向市場充分披露其資產負債結構，及發債后對當地居民的正負面影響，不論一般責任債券，還是收益支持債券，都將納入地方財政預算，提交當地議會和通過公民投票表決。［16］地方債發行成功后，所籌集資金可以有針對性地投資于地方公共基礎設施和公益性項目，至于如何投資可以通過市場化方式使資金發揮更大效率，比如通過招標、委托經營或者PPP（3）等方式讓市場主體實際運作，最終的債權債務由政府承擔或政府與市場共擔。這都需要充分、及時、準確地向投資者和當地社會公眾披露信息，以便投資者把握債券的內在價值，從而作出正確的投資決定，也有利于地方人民對政府實施有效監督。

《預算法》要求地方政府預算在規定時限內進行全面公開，并對舉債情況作出說明。《一般債券發行管理暫行辦法》第8條規定：“各地應及時披露一般債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。”《專項債券發行管理暫行辦法》第9條規定：“各地應當按照有關規定及時披露專項債券基本信息、財政經濟運行及相關債務情況、募投項目及對應的政府性基金或專項收入情況、風險揭示以及對投資者作出購買決策有重大影響的其他信息。”第10條規定：“專項債券存續期內，各地應按照有關規定持續披露募投項目情況、募集資金使用情況、對應的政府性基金或專項收入情況以及可能影響專項債券償還能力的重大事項等。”這樣的規定存在著兩方面的缺陷：一是信息披露的內容不夠具體、詳實，投資者難以把握募集資金使用的具體情況以及政府的真實償債能力；二是信息披露的時效方面，“及時”和“持續性”過于籠統，信息披露包括發行環節的信息披露、流通環節的信息披露和償還本息環節的信息披露，持續性信息披露包括年度報告、中期報告（半年度報告和季度報告）和臨時公告等。此外，兩個暫行辦法僅僅要求信息披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，并沒有明確虛假陳述的法律責任，這樣的規定顯然不完整。

3.信用評級制度的缺陷

政府相對于商事主體，其信用能力要強大得多，一國的商事主體的信用評級通常低于其主權信用評級。國債在金融市場中稱為金邊債券，而地方債券稱為銀邊債券，其信用級別都要高于普通公司債券。按照金融市場規律，金融產品的價格與其信用級別成反比。［17］P86地方債券的發行利率一般低于公司債券，更低于銀行貸款利率。另一方面，證券市場中的投資者的認購行為和交易行為也是根據地方債券的信用等級，地方債券的市場化表現如何，是投資者根據地方政府的財政收支狀況和信用級別進行投資行為的結果。［18］

如何確定地方政府的信用能力，就需要公正客觀的信用評級制度。地方政府債券信用評級是評級機構對地方債券發行人按時、足額償還債務的能力和意愿的意見，是投資者分析債券發行人和債券信用的重要參考。2014年前地方政府自行發債試點沒有引入評級制度，實際上也是不重視債務風險的一種表現。2014年地方政府自發自還債券試點首次引入第三方信用評級機構，但評級都是3A級，個別地方債券收益率甚至比國債還低。這顯然沒有考慮到地方債本身的信用狀況，與我國信用評級制度不完善有關，投資者對不同地區的政府信用狀況沒有足夠的認識。

《一般債券發行管理暫行辦法》和《專項債券發行管理暫行辦法》對債券評級制度作了原則性規定：要求發行人按照有關規定擇優選擇評級機構，與評級機構簽訂信用評級協議，明確雙方權利和義務；要求評級機構獨立、客觀、公正地開展信用評級工作，及時發布信用評級報告。2014年6月，財政部發布了《關于2014年地方政府債券自發自還試點信用評級工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），建立了地方政府信用評級工作的基本框架。《意見》對地方政府債券信用評級的對象、評級公司的資質、評級的經濟含義、地方政府和評級機構的責任義務、評級流程、評級的披露等進行了具體規定。不過，我國地方政府債券信用評級制度只是初步建立，評級機構的獨立性不夠，地方政府財政透明度不高，地方債券評級實踐歷史短暫，評級的公信力不足。

4.監督管理制度的缺陷

國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求地方政府債務規模實行限額管理，一般債務收支納入一般預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。地方債券發行規模由中央政府確定，由地方人大批準。《一般債券發行管理暫行辦法》和《專項債券發行管理暫行辦法》規定財政部駐各地財政監察專員辦事處加強對地方債券的監督檢查，規范債券的發行、資金使用和償還等行為。各地應將本地區債券發行安排、信用評級、信息披露、承銷團組建、發行兌付等有關規定及時報財政部備案。地方債券發行兌付過程中出現重大事項及時向財政部報告。但由于目前地方政府債務存在多頭管理現象，沒有專門的管理和監督機制，中央政府難以把握地方政府債務準確、真實和完整的信息，不能及時對債務的規模、結構和風險進行評價和有效監管控制，致使地方政府債務過度膨脹。［11］

三、完善防控我國地方債風險的法律制度

通過地方債券可以有效化解我國地方政府債務結構風險，防控新的政府債務風險，但其前提是必須有一個健全而有效的法律制度機制。

（一）健全立法體系

有學者認為，我國應當制定一部《公共債務法》，明確其法律宗旨和法律原則，就公共債務發行、使用、償還、管理等進行全面規范。［19］P177-179有學者建議為保障地方的財政自主權而制定《公債法》，防止地方政府濫用發債權。［20］不過，筆者認為，當務之急是整合財政部的兩部規范性文件，由國務院出臺《地方債券發行管理條例》，詳細規定：地方債券發行宗旨和基本原則、地方債券種類，發行程序制度（包括地方債發行主體資格、發行規模、發行期限、承銷商選擇、利率定價機制、銷售和認購規則、發行失敗及其后果等），信息披露，地方債流通、使用和本息償還，償債基金，地方債危機的處置（包括中央政府擔保、代償付，或者折比償還、延期償還規則），法律責任等。法律規制地方債券的目的就是將債務責任管理、使用效率管理、風險與償付管理等債務全過程納入地方政府考核體系，建立相對獨立的地方政府債務責任制度。（4）省級政府可以根據國家法律和國務院行政法規出臺適合本地發展需要的地方債券發行管理的地方法規。

（二）健全地方債券信息公開制度

沒有地方債信息披露，就不可能進行風險判斷，評級機構也無法進行信用評級，就不可能有市場化的完全自主發行。經過權力機關審議批準的公共債務事項只有通過公開才能為民眾知曉，以便于公眾監督。［19］177-179信息披露制度也是信用評級基礎，目前國內尚未有獨立專業機構所建立的為市場所認同的權威信用評級體系，這與地方政府債務信息不透明有很大關系。為此，政府綜合財務報告的編制就非常重要，這不僅是市場投資者的需要，也是地方政府法治現代化的需要。我國臺灣地區《公共債務法》第9條規定：“公共債務主管機關應將下列事項，按月編制報表，報其監督機關備查，并于會計年度終了后2個月內，刊載于政府公報或新聞紙：一、公共債務種類。二、公共債務未嘗余額。三、公共債務還本付息情形。四、其他相關事項。”目前，我國地方政府并沒有完整的資產負債表，公開的只是大致預算，數據不完整，使投資者對地方政府的償債能力無法判斷，這給債券評級和債券的市場化定價帶來困難。我國在地方債信息公開制度建設方面，對地方債公開的主體、公開的時間、公開的形式、公開的范圍和內容等應作出詳細規定。發行債券的地方政府應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況、影響債券價格變動的重要信息等，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，并有相應的問責機制。

（三）健全地方政府信用評級制度

債務風險的評估需要信用評級，這是市場長期博弈的當然選擇。我國地方債券信用評級主要是對地方政府的信用進行排序。各地方政府以及同一政府不同時期的財政狀況和抗風險能力不同，因此信用評級對投資者進行風險識別尤為重要。

我國財政部的現行規范文件要求地方政府從具備中國境內債券市場評級資質的信用評級機構中依法擇優選擇一家信用評級機構（5），沒有強制推行雙評級。有學者認為，應逐步推行雙評級制度，以保障評級結果的客觀公正。［21］地方政府在選擇評級機構方面，應更多關注評級機構的聲譽、評級機構的評級方法、評級機構的市場影響力和權威性、評級機構的服務等。

地方政府與評級機構是平等主體之間的商事關系，地方政府應按照公開、公正、公平原則選擇評級機構，雙方簽訂信用評級協議，明確雙方的權利和義務，嚴格遵守信用評級協議約定，及時提供信用評級相關材料和信息，不得不正當干預評級機構的評級行為。評級機構要披露信用評級的評級方法和標準。評級方法主要包括地方政府債券評級的定義、信用評級等級劃分及各等級的含義、主要的信用分析內容、信用風險評價的主要標準以及評級的流程、決策等。評級標準主要包括基本的評級觀點和具體評價指標的衡量參考值，評級觀點是對相關信用分析內容的看法，是評級機構獨立意見的主要體現；指標參考值，主要包括相關指標的平均數和各種參考值。

金海年認為，地方政府信用級別應具有一定的預測性，應面向5至10年的未來風險狀況，評估其債券到期的還本付息的能力，應能覆蓋一個完整的經濟周期和政治周期。在評級方法和流程上，應收集足夠長的歷史時期的相關信息和數據，建立可靠的信息數據采集體系與標準，建立量化評價和定性評價相結合的級別確定方法。為保證地方政府信用級別具有橫向可比性，應對各家評級機構不同的評級標準進行統一的一致性檢驗和可比性校準。［6］

（四）完善地方債務風險評估機制

國外政府通常是設立債務風險評價指標警戒線（控制線），通過對債務指標的監測，將監測值與警戒線比較，分析債務風險的程度。通常監測指標包括：赤字率、負債率、債務率、新增債務率、債務依存度、償債率、利息支付率和擔保債務率等。債務指標警戒線的設立沒有絕對統一的標準。在國家層面，《歐洲聯盟條約》設定政府的赤字率與負債率控制線分別是3%和60%，只是歐洲的經驗性指標。在地方政府層面，由于各國或地區經濟發展狀況、財政收入、政府結構和統計口徑的差異，債務風險警戒線的標準有較大差異。［4］在我國，地方政府債務具有向中央政府可轉移性的背景下，我國地方政府不存在如美國底特律那樣的破產風險。但是，為了防止地方政府過度擴張債務，有學者認為，中央政府有必要為地方債券發行規模設置相應的控制線，其原則是，地方政府財力基本保證其到期債務的償還，正常情況下不會發生違約風險。該學者通過壓力測試分析認為，中央政府將地方政府債務率（債務規模/財政收入）控制在55%以內，地方政府債務一般情況下不會發生違約。［22］國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。為防止道德風險，中央政府對地方債務實行不救助為原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。

（五）完善地方債務限額管理機制

根據國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》，地方政府債務規模實行限額管理（6），地方政府舉債不得突破批準的限額。參照國際通行做法及中央國債管理辦法，按照新《預算法》要求，我國對地方債務余額實行限額管理，這是規范地方債務管理的重要內容。在不突破債務風險控制指標的前提下，全國地方債務限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定；每年全國地方債務新增限額和總限額，由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批。分地區限額由財政部在國家權力機關批準的地方債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級權力機關批準。地方債務納入預算內嚴格管控，能夠有效地控制地方債務的野蠻生長。目前，我國應盡快在財政部設置專門的機構，統管地方債的發行和管理，各級地方政府財政部門應比照財政部設置相應的機構，對地方政府的各類債務包括隱性債務和或有債務統一監管，以便中央政府和地方人大掌握地方債務的真實情況。

注釋：

（1）《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》（2000年）第7條規定：“主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任。”

（2）2015年8月27日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會作《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》時表示，已下達3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度，全部覆蓋今年到期的地方政府債務。

（3）PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或提供某種公共產品，以特許權協議為基礎，形成一種伙伴式的合作關系。這種模式將部分政府責任以特許權經營方式轉移給企業，政府與企業之間建立“利益共享、風險共擔和相互合作”的共同體關系，減輕了政府財政負擔，也減少了企業的投資風險。

（4）我國現行財政體制下，中央政府仍承擔轉移支付和隱性擔保責任。

（5）我國目前有9家具備國內債券市場評級資質的評級機構，其中有8家主要受發行人委托開展債券評級，還有一家主要受投資者委托開展債券評級，它們都是可以開展我國地方政府債券評級的評級機構。

（6）2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過決議，確定2015年地方政府債務限額為16萬億元，首次明確了地方政府債務總限額。

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（責任編輯吳楠）

作者簡介：張宇潤（1965—），安徽霍山人，安徽大學法學院暨經濟法制研究中心教授、博士生導師，主要研究方向：宏觀調控法。

*基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目“地方融資平臺風險防控的法律機制”（AHSK11-12D45）

中圖分類號：D912．287

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0098－007