城市地下綜合管廊該怎么建

萬宏蕾

要解決資金缺口問題，要為管理體制和法律法規體系的完善尋找答案

好萊塢大片中，常常上演地下飆車的刺激場景。與供水、供熱管線不同，上演這些場景的地下隧道頗為寬敞，但它的功能卻并無不同。

這些地下隧道名為城市地下綜合管廊，也稱綜合管溝或共同溝。綜合管廊將以往直埋的市政管線集中放入其中，并設置專門的配套系統，按照實際需求統一規劃、設計、建設，并進行后期運營管理。它具備諸多直埋管線沒有的優點，因此，綜合管廊被視為化解紛繁復雜的城市地下管線難題的解決方案。

不過，現在的城市地下綜合管廊還未成為“地下城”的主體。除好萊塢大片中的國際知名大都市外，目前，在國內，綜合管廊還只在一些經濟發達的城市和新區有所建設。

“不過，越來越多的大中城市已開始著手綜合管廊建設的試驗和規劃，如重慶、南京、濟南、沈陽、福州、鄭州、青島、威海、廈門、大同、嘉興、連云港和佳木斯等。”中國城市規劃協會地下管線專業委員會專職副秘書長劉會忠告訴《瞭望東方周刊》。

政策開始密集出臺

作為其發源地，早在第二次工業革命時期，法國（1833年）、英國（1861年）、德國（1890年）等歐洲國家就開始興建地下綜合管廊。

當時，在城市下水道建設的過程中，法國巴黎創造性地在其中布置了煤氣、電力等管線，形成了早期的綜合管廊。

經長期實踐證明，與直埋方式相比，綜合管廊具有諸多優點，包括節約土地資源、避免重復開挖、各類管線分門別類敷設、技術人員可以及時進入廊內維護檢修以及可實現統一規劃、管理、控制等等。

此后，地下綜合管廊逐步在美國、西班牙、俄羅斯、日本、匈牙利等國流行和普及起來。

中國大陸地區的地下綜合管廊建設起步稍晚。

1958年，中國大陸地區在北京天安門廣場鋪設了第一條地下管廊，長度為1000多米。相隔二十年后，才有第二條管廊問世。

而地下綜合管廊政策開始密集出臺，不過是近幾年的事。

國家電網福建省送變電工程公司施工人員在敷設地下高壓電纜

2013年發布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出，提高城市管網、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質量、運營標準和管理水平，加大城市管網建設和改造力度。

隨后發布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》強調，新建城市主干道路、城市新區、各類園區應實行城市地下管網綜合管廊模式。

2014年，住建部提出：用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程。

2015年7月底，國務院常務會議專門部署推進城市地下綜合管廊建設工作。8月10日，《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。

2016年，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，2016年將開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上。

補短板的錢從哪兒來

之所以如此重視城市地下綜合管廊建設，無疑是其對城市治理和公共服務的重要的長遠的基礎支撐作用。同時，這也是補城市動能缺板之舉。當然，管廊建設對投資具有巨大拉動作用。

2015年，在城市地下綜合管廊規劃建設培訓班座談會上，住房和城鄉建設部部長陳政高曾估算，如果每年建8000公里綜合管廊，按照每公里1.2億元的投資計算，將拉動1萬億元投資。“這還不包括間接拉動的投資，如果加上鋼材、水泥、機械設備等，其拉動經濟的作用將更大。”

但是，這也反映出地下綜合管廊建設的一大挑戰即集中投入的成本高昂。

綜合管廊建設起步較早、發展較為成熟的大多是世界知名的大都市。這些城市具有較強的財力，其建設費用也由政府承擔。

目前，中國已有69個城市啟動地下綜合管廊建設項目約1000公里，總投資約880億元。這些管廊基本集中在經濟發達的城市和新區。

按照每公里投資約1.2億元計算，僅是2016年建設兩千公里以上綜合管廊，就至少需要2400億元投資。錢從哪兒來，成為一大問題。

為解決這一問題，財政部在2015年發布的《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》提出：將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助3年，試點城市按規模分檔，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式（政府和社會資本合作模式）達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

“正因為有中央撥款可以拿，所以大家申報積極性都很高。2015年4月份才批的示范項目，5月28日便注冊成立了‘六盤水市城市管廊建設開發投資有限責任公司，并按程序報送了申請書。”為六盤水管廊建設項目提供咨詢服務的大岳咨詢副總經理常慶海告訴《瞭望東方周刊》。

僅靠財政專項補助，并不足以解決全部建設資金問題。

按計劃，六盤水擬實施綜合管廊試點項目15段，總長39.69公里，初步估算項目總投資為30億元。

“在資金配套方面，30億元的項目，中央財政專項補助資金有9億元，六盤水地方政府配套資金2億元。”六盤水地下管廊項目評審委員會負責人黃波告訴《瞭望東方周刊》。

這意味著，這一工程還有近20億元的資金缺口。

“與地下綜合管廊巨大的一次性投入相比，國家和地方政府能投入的資金畢竟有限。”劉會忠說。

解決方案是引入社會資本。

2015年發布的《意見》，在地下綜合管廊入廊要求和有償使用方面態度明確。輿論認為，《意見》鼓勵入廊企業投資入股，這既可以打破既有利益格局，也將直接推動萬億元級投資的地下綜合管廊建設高潮。

事實上，就在2015年4月，國家財政部、住建部確定全國10個試點城市一個月后，國務院辦公廳發布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，提出“通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率”。

社會資本的角色多由央企和國企扮演

“六盤水希望引入的是能拿出真金白銀做實事的社會資本，共計19.24 億元，其中現金出資8億元作為資本金注入項目公司。”金永祥介紹說。

按照規劃，六盤水地下管廊全長39.69公里，項目采用PPP模式建設運營，總投資29.94億元，其中中央財政專項補助9億元，項目建設期為2年，試運營期一年，預計于2020年投入使用。

根據招投標公告，2015年6月、7月，六盤水分別就企業實力、資質條件、相關業績、合作方案、運營管理水平、后續融資條件、專業人員構成、建設成本控制、退出機制等方面，開展了兩次意向合作單位市場測試工作。

“當時的篩選規則是：資產規模要上二三十億元，必須是帶著真金白銀來。在這個硬性標準下，刷掉了一大批企業。”黃波說。

“另外，當時還要考察項目經驗、業績能力、是否有大型市政工程的管理經驗，以及融資能力、銀行授信、運營能力保障措施。總之，綜合參考口碑、信譽、性價比，且報價高于28億元的不考慮。”黃波說。

這樣幾輪嚴格篩選后，14家投標企業剩下5家。結果是，中國建筑成功中標。

“不僅是六盤水，從全國來看，這輪已落地的地下管廊PPP項目中，社會資本‘P的角色也多由央企和國企扮演。”大岳咨詢總經理金永祥告訴《瞭望東方周刊》。

其原因就在于PPP模式自身的特性：投資額度大、投資周期長、項目風險高。

2015年4月，國家發改委投資司副司長羅國三曾在新聞發布會上直言，“全國各地公布的PPP項目，只有10%～20%簽訂了合同。”這也意味著，大多數的PPP項目未能實現。PPP之路在國內該怎么走，社會資金如何介入，“大家都在探索中。”

“一個成功的PPP項目要求參與方有相應能力，比如，巨額的投資需要相應的融資渠道、融資工具和融資能力;較長的投資周期意味著融資結構和利率期限要與之相匹配;而除了財務風險、運營管理風險以外，從長期來看，成本控制及管理效率等等都是PPP項目的核心和精髓。”常慶海說。

事實上，除了收益之外，政府的履約承諾和履約能力也是一些社會資本擔心的一個問題。

“實踐中政府違約的情況是有的。PPP項目周期較長，往往政府換屆之后，下一屆政府是不是認賬？一旦雙方出現糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟。”金永祥說，“因此，六盤水項目整個方案都是做的10年、20年的中長期規劃，以給投資者信心。”

體制和法律問題是根本

從這個角度來看，城市地下綜合管廊建設，核心的問題便又回到了前文所述的體制和法律法規層面。而這，也是目前綜合管廊的建設難以大面積推開的一個原因。

目前，PPP模式集中于基礎建設和公共服務領域，大多涉及土地、稅收、環保等問題。“這不是單純出臺一兩部法律就可以解決的，而是法律體系整體協調和匹配的問題。”劉會忠說。

尤其是，對于綜合管廊建設來說，由于各類管線的管理分別控制在各自的行政主管部門手上，在此情況下，要集中建設綜合管廊，協調難度可想而知。

即便建設問題得以協調解決，后期的維護費用如何分攤也是個新問題。

從整體來算，長遠來看，綜合管廊是個劃算的投資。

以珠海橫琴新區地下綜合管廊為例。這一工程于2010年3月開始建設，項目概算總投資19.8億元，全長33.4公里。

“雖然當時一次性建設成本較高，但后期效益十分顯著。光是節約土地資源一項，橫琴地下管廊產生的直接經濟效益就超過80億元。”劉會忠說。

當然，短期之內，地下綜合管廊建設是需要大筆資金的，每年還會產生比舊管線系統高的運營維護費用。

比如，上海世博園“共同溝”，每年的運維成本達到500萬元。在投入了巨額前期建設資金之后，無論是政府還是社會主體，埋這樣的單都是有壓力的。

“比較合理的方式是由入廊單位分攤成本，繳納一定數額的使用費。”劉會忠說。而這，自然更需要進一步加大管線權屬單位入溝意愿的溝通。

因此，地下管廊建設需要考慮諸多因素。“比如，采用哪種資金分攤方法更合理，用何種形式出資、如何管理，在綜合管廊完成后，其所有權、使用權、管理權如何界定等。”劉會忠說，“由于牽涉部門眾多，需要有一套完整的行政法規和有效的機制作為支撐。”

目前，其他地區已經在尋求解決方案。

比如，日本與臺灣地區基本采用道路管理者和管線單位共同承擔的費用分擔機制。臺灣將地下綜合管廊建設成本在兩者之間承擔的比例確定為：由主管機關承擔三分之一，管線單位承擔三分之二。

“由于傳統埋沒成本大約占共同溝成本的60%，管線單位承擔三分之二，基本上是負擔了跟原來一樣多的資金，所以這種方法易被管線單位接受。”劉克會說。

福建省廈門市已經開始借鑒臺灣地區的做法。

2013年11月，廈門出臺了城市綜合管廊使用費和維護費收費標準，以“保本微利”為原則，以直埋成本為基礎加上微利得出使用費，以測算的維護成本加上微利得出維護費，再按照占用空間等原則在各管線單位進行分攤。

“目前這一收費標準還在運行之中。”仍在持續關注這一項目的劉克會說。

資料鏈接

一些發達國家的法律規定：一旦地下建設有綜合管廊，相關管線單位必須通過管廊埋設管線，不得再采用傳統埋設方法。

目前，巴黎已建成綜合管廊總長超過2000公里，且收容的管線種類也越來越多。

日本是目前世界上地下管廊建設規模較大、技術較先進的國家之一。

早在1926年，在關東大地震后的東京復建過程中，日本就完成了九段阪和八重洲兩處共長1.8公里的綜合管廊建設。

1963年，日本政府又頒布了《關于建設共同溝的特別措施法》，解決了地下管廊建設中的資金分攤與回收、建設技術等方面的關鍵問題。例如，作為道路的合法附屬物，地下綜合管廊由公路管理者負擔部分費用并建造。

隨著城市地下管廊的投資、規劃設計、建設施工、后期管理等方面逐漸完善，日本的城市地下管廊建設此后得到了大規模的發展。

到1982年，日本擁有地下綜合管廊共計156.6公里，至1992年，日本已經建造地下綜合管廊約310公里。目前，日本建設省的目標是在本世紀初葉在全國80個城市的干線公路下建成約1100公里的地下綜合管廊。

繼日本之后，中國臺灣成為亞洲綜合管廊方面法律基礎最完備的地區。

自上世紀90年代，臺灣地區就開始對城市地下管廊進行大力推廣，并于1991年完成了臺北市中華路第一條共同溝建設。

2000年，臺灣公布實施的《綜合管道法》，對綜合管溝的建設地區、時機、資金、維護管理等作出了明確的規定，這對促進臺灣地區綜合管溝的建設和發展起到了巨大的推動作用。

目前，臺灣已建成綜合管廊超過300公里，其中臺北，高雄，臺中等大城市已完成系統網絡的規劃并已逐步建成。