歷史風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的實施困境及對策
——以上海為例

劉敏霞

歷史風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的實施困境及對策
——以上海為例

劉敏霞

通過對上海歷史風(fēng)貌保護(hù)工作中的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的實踐案例進(jìn)行分析，按照實施開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的不同階段，將上海歷史風(fēng)貌保護(hù)工作中的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移分為兩類，一類是在土地出讓之前規(guī)劃編制階段，一類是在土地出讓之后。通過對具體案例的分析，結(jié)合實際管理經(jīng)驗，總結(jié)歷史風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的實施困境并分析原因，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)現(xiàn)有控規(guī)法定地位作為開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的基準(zhǔn)容積率，設(shè)立不同的獎勵比例加強(qiáng)開發(fā)權(quán)跨區(qū)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)可行性，建立土地捆綁出讓制度保障保護(hù)要求的落地等對策。

開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移 | 歷史風(fēng)貌保護(hù) | 實踐 | 困境 | 對策

自20世紀(jì)60年代末以來，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移（Transfer of Development Right）（以下簡稱TDR）作為以市場為導(dǎo)向的規(guī)劃工具一直被討論[1]。其理念最初來源于聚類分區(qū)規(guī)劃（Cluster Zoning）與聯(lián)合開發(fā)（Planned Unit Development）制度[2]。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度作為一種保護(hù)有傳統(tǒng)歷史意義或已成為城市標(biāo)志的舊建筑物的工具被研究出來，并于1968年在紐約土地分區(qū)管制法規(guī)中予以明確。最典型的應(yīng)用是美國紐約市的中央車站①美國紐約市的中央車站在60年代中期，業(yè)主準(zhǔn)備利用其地塊上未完全利用的容積率，在中央車站的上部加建一座55層的辦公樓。而同時紐約市政府?dāng)M將該建筑作為歷史建筑加以保護(hù)，為充分平衡這兩方面的利益沖突并最終有效地保護(hù)城市面貌，紐約市規(guī)劃委員會于1968年修改了土地分區(qū)管制法規(guī)，在業(yè)主對其地塊上的標(biāo)志性建筑進(jìn)行良好的保護(hù)及維修保養(yǎng)的前提下，不僅允許他將地塊上未能充分利用的容積率轉(zhuǎn)移到其持有的鄰近地塊上，甚至可以將這些開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他持有鄰近地塊的業(yè)主或開發(fā)商。這一措施使業(yè)主的商業(yè)利益能得到照顧的情況下，標(biāo)志性建筑也得到完好的保存，而市財政方面亦不用為此而增加支出。1969年中央車站的業(yè)主首次成功地利用這一制度將75 000平方英尺建筑面積的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了持有鄰近地塊的開發(fā)商。。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移是城市開發(fā)管理中一種重要的彈性引導(dǎo)手段。這項規(guī)劃工具能夠?qū)⒄墓苤瓶刂妻D(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹橹鲗?dǎo)的引導(dǎo)策略。TDR在實踐中得到了廣泛的應(yīng)用，

在應(yīng)用的過程中，TDR概念的內(nèi)涵與外延不斷發(fā)展，廣泛應(yīng)用在公共空間的建設(shè)、歷史建筑的保護(hù)，以及耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面。成為協(xié)調(diào)各類型資源保護(hù)與城市開發(fā)之間矛盾的重要規(guī)劃工具。TDR在各國、各地區(qū)的借鑒與引入過程中衍生出眾多相關(guān)概念，如澳大利亞的“HFS（Heritage Floor Space）”；我國重慶的“地票”；我國臺灣地區(qū)的“容積率轉(zhuǎn)移制度”等。

1 TDR在上海的實踐及其困境

1.1 TDR在上海的實踐

在上海，針對歷史建筑保護(hù)的開發(fā)權(quán)獎勵的規(guī)定是2015年才有的，根據(jù)《上海新的城市更新實施辦法》“第十七條（四）按照城市更新區(qū)域評估的要求……增加風(fēng)貌保護(hù)對象的，可予建筑面積獎勵”。在實際操作過程中，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃作為開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移平臺的歷史由來已久。主要涉及以下兩種類型的實踐。

一種是在規(guī)劃編制階段的TDR。上海在2003年劃定了中心城12片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，隨后編制了各個風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)規(guī)劃，該規(guī)劃是控制性詳細(xì)規(guī)劃的層級，直接指導(dǎo)風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的項目實施。該規(guī)劃明確風(fēng)貌區(qū)內(nèi)建設(shè)總量不增加。歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃在編制之初，嚴(yán)格限制風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的開發(fā)量，將開發(fā)量轉(zhuǎn)移到保護(hù)區(qū)外，并在規(guī)劃中予以明確②經(jīng)采訪當(dāng)時組織編制的人員得知。。而在此階段，接受轉(zhuǎn)移容積率的地塊并無明確的開發(fā)主體。也就是說，這些開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移給了各區(qū)政府。然而在沒有機(jī)制保障的前提下，區(qū)政府是沒有動力開展風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的保護(hù)工作的，只是坐享風(fēng)貌區(qū)外高容積率地塊帶來的高土地收入。經(jīng)過10多年的發(fā)展，可以看到，鑒于沒有土地聯(lián)動開發(fā)機(jī)制作為TDR的實施保障，由于風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)地塊容積率低，投資成本大，收益周期長，在投資收益方面存在一定的風(fēng)險，企業(yè)缺乏對風(fēng)貌保護(hù)項目投資開發(fā)的積極性。而風(fēng)貌區(qū)外相鄰容積率較高的地塊則炙手可熱。形成了對比鮮明的、不利于歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的市場導(dǎo)向。

另一種TDR是在項目實施中新增的保護(hù)保留對象的獎勵實踐。對于此類情況，上海在實際操作中，一直是以個案來處理的。在土地出讓后，項目實施過程中，新增要求的保護(hù)保留對象，在實踐中通過對新增保護(hù)保留對象不計入容積率的方式，鼓勵開發(fā)商保護(hù)保留歷史建筑，比如靜安區(qū)江寧路、昌平路、陜西北路、海防路所圍合的街坊。該街坊于2002年以毛地出讓，2011年該街坊東南角的“中共中央閱文處舊址”被列入第二批登記不可移動文物，須原址保留。因此2015年在該街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整公示中明確，“規(guī)劃將結(jié)合文管部門的意見，保留街坊中的中共中央閱文處舊址所在歷史建筑，并交由區(qū)檔案局改造利用，……該舊址及附屬建筑物的建筑面積將不計入032街坊開發(fā)計容建筑面積③http://www.shja.gov.cn/。”。

表1 面積獎勵計算表

這一類容積率獎勵，發(fā)生在項目推進(jìn)過程中，新增的保護(hù)保留對象既有明確可以獎勵的開發(fā)主體，而且可以在獎勵的同時明確保護(hù)的義務(wù)、保護(hù)的方式及后期利用的功能。

1.2 上海TDR的實施困境

（1）接收區(qū)難以落地。在實踐過程中發(fā)現(xiàn)即使明確了開發(fā)權(quán)獎勵和轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策，這些轉(zhuǎn)移出的開發(fā)權(quán)也很難落地。這一困境主要由兩方面原因造成，一是機(jī)制方面的原因，全市沒有統(tǒng)一的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的平臺，使得開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移僅僅局限在各個區(qū)行政范圍之內(nèi)。而對于中心城各區(qū)，普遍已經(jīng)進(jìn)入由增量發(fā)展向存量更新的階段。開發(fā)權(quán)是轉(zhuǎn)的出而落不下。第二方面是市場方面原因，對于耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移方向是從郊區(qū)轉(zhuǎn)向市中心，市中心對于開發(fā)量有著更為迫切的需求，而且就土地價值而言，市中心的土地開發(fā)權(quán)的增加可以換來更多的郊區(qū)耕地的保護(hù)。這一轉(zhuǎn)移符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在實踐中取得了良好的效果。而歷史保護(hù)方面的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，很多實踐要求從中心城轉(zhuǎn)移出去。如2015年市規(guī)土局開展的風(fēng)貌區(qū)擴(kuò)區(qū)涉及的119個風(fēng)貌保護(hù)街坊均位于中心城區(qū)，且大部分位于中心城浦西地區(qū)④http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/htm l/2015-03/17/content_75363.htm。。其中大部分新增的風(fēng)貌保護(hù)對象范圍涉及原有控規(guī)中的開發(fā)地塊。參考2015上海市各區(qū)普通住宅成交均價（圖1），即便是中心城各區(qū)之間的房屋價格也有明顯的差異。這就意味著，即便設(shè)置了全市統(tǒng)一的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移平臺，中心城的開發(fā)權(quán)也只有本區(qū)或者是相鄰區(qū)有可能有購買的欲望和可能。因此，在TDR實踐中，應(yīng)充分考慮級差地租的影響，否則，若無強(qiáng)制措施，很可能產(chǎn)生地價高的區(qū)縣向地價低的區(qū)縣購買容積率，導(dǎo)致保護(hù)工作和資金流向呈單向模式而產(chǎn)生不平衡。

圖1 上海市2015年各區(qū)普通住宅成交均價

（2）其他獎勵方式成本較TDR更低，歷史風(fēng)貌保護(hù)的TDR缺少對市場的吸引力。在實際操作中，開發(fā)主體主要通過兩種途徑來提高所在地塊的開發(fā)容量：一是通過控規(guī)調(diào)整。從成本效益為出發(fā)點分析，對于追求開發(fā)建設(shè)利潤最大化而提出調(diào)整要求的開發(fā)商而言，提出控規(guī)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義在于：通過相對容易掌握或者說成本較低的控規(guī)調(diào)整論證程序，得到遠(yuǎn)高于此的開發(fā)利潤的預(yù)期。用地調(diào)整如此，高度調(diào)整如此，容積率調(diào)整更是如此[5]。不同于美國，我國控規(guī)不強(qiáng)調(diào)每塊土地平等的開發(fā)權(quán)，針對不同地塊制定分幅圖則。雖然在控規(guī)中制定了容積率限制，但在實施中由于開發(fā)商與政府的博弈，往往又突破了最大容積率的限制。這種情況下，開發(fā)商不需要參加容積率獎勵機(jī)制，便能達(dá)到提高容積率的需求，容積率獎勵機(jī)制便難以得到重視。二是通過提高本地塊內(nèi)的公共開放空間或公益性設(shè)施來獲得獎勵開發(fā)容量。根據(jù)《技術(shù)規(guī)定》第二十條“中心城內(nèi)的建筑基地為社會公眾提供開放空間的，在符合消防、衛(wèi)生、交通等有關(guān)規(guī)定……的前提下，可按照表1的規(guī)定增加建筑面積。但增加的建筑面積總計不得超過核定建筑面積的百分之二十”（表1）。另根據(jù)《上海新的城市更新事實辦法》“第十七條（四）……為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間的，在原有地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，可獲得獎勵，適當(dāng)增加經(jīng)營性建筑面積，鼓勵節(jié)約集約用地”。根據(jù)相關(guān)研究，如果開發(fā)商有可以選擇的獎勵方式，很多開發(fā)商寧愿提高本地塊發(fā)展的價值（如公共空間等），從而實現(xiàn)獎勵容積率，而不是保留另一個無關(guān)的地區(qū)[8]。

圖2 美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的一般流程

圖3 悉尼HFS的一般流程

（3）開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓無土地捆綁出讓制度作保障，保護(hù)責(zé)任無法落實。如前文分析，在沒有明確開發(fā)主體編制風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃的階段，只有通過對保護(hù)性開發(fā)中涉及的保護(hù)保留建筑不計容的政策，將保護(hù)地塊與周邊地塊在開發(fā)強(qiáng)度上進(jìn)行統(tǒng)籌安排，才能吸引社會資本參與保護(hù)工作。然而在規(guī)劃編制階段落實開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，卻沒有相關(guān)的土地捆綁開發(fā)的制度保障，那么作為控規(guī)制定者和土地出讓收益者的地方政府，無疑缺乏對保護(hù)地塊的保護(hù)熱情，只會盡情享受那些接受容積率轉(zhuǎn)移的區(qū)域的高開發(fā)容量所帶來的土地價值增值。造成實際開發(fā)過程中，政府沒有履行保護(hù)責(zé)任，先享受保護(hù)獎勵，也造成了獎勵錯位，本應(yīng)該獎勵給實施保護(hù)行為主體的容積率，卻獎勵給了外圍開發(fā)商。然而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，土地招拍掛制度不允許不相鄰?fù)恋氐睦壋鲎將荨秶临Y源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕34號）、《國土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕151號）和《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕204號）等政策要求，不得實施土地捆綁出讓。捆綁出讓，是指將兩宗或兩宗以上各自權(quán)屬封閉的地塊，作為同一個標(biāo)的，實施發(fā)布公告、組織競價和確認(rèn)成交等活動的土地出讓行為。因此，將兩宗或兩宗以上土地作為同一個標(biāo)的出讓，構(gòu)成捆綁出讓。。造成容積率雖然在控制性詳細(xì)規(guī)劃中轉(zhuǎn)移了，但是保護(hù)責(zé)任卻沒有與開發(fā)地塊進(jìn)行捆綁，保護(hù)責(zé)任無法落實。當(dāng)保護(hù)轉(zhuǎn)移出的開發(fā)權(quán)紅利享受殆盡之后，區(qū)政府又會借保護(hù)之名享開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移之利，使這一類型的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移陷入一種被不斷利用提高容積率的工具，而非實現(xiàn)保護(hù)目的的手段。

（4）缺少明確的制度設(shè)計和法律基礎(chǔ)，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的政策，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律作為支撐，建立公眾參與制度作為監(jiān)督機(jī)制。上海市現(xiàn)有的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移主要還是集中在實際操作層面的個案處理，缺少系統(tǒng)的機(jī)制建設(shè)、規(guī)程設(shè)計、法律基礎(chǔ)等。其實施當(dāng)中的不確定性造成對開發(fā)商的吸引力不足。

2 國際經(jīng)驗借鑒

2.1 美國TDR的一般機(jī)制

規(guī)劃編制階段：規(guī)劃委員會在總體規(guī)劃中劃定發(fā)送區(qū)和接受區(qū)，在此基礎(chǔ)上，在區(qū)劃中明確兩個區(qū)的基準(zhǔn)容積率和最高容積率。基準(zhǔn)容積率是原規(guī)劃所規(guī)定的容積率上限，最高容積率是在購買可轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán)的情況下可達(dá)到的容積率上限。通過購買足夠的開發(fā)權(quán)，接受區(qū)開發(fā)商可以超越基準(zhǔn)容積率達(dá)到最高容積率。

規(guī)劃審批階段：開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的潛在交易雙方在簽訂正式契約之前需向規(guī)劃主管部門提出申請，規(guī)劃主管部門根據(jù)接受區(qū)提高密度后是否對相鄰地塊造成不利影響而對TDR項目進(jìn)行審批。

實施開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移：在規(guī)劃部門審批通過之后，交易雙方可簽訂正式契約并實施交易，發(fā)生轉(zhuǎn)移的開發(fā)權(quán)需在規(guī)劃部門登記備案。部分州政府還設(shè)立開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移銀行，為買賣雙方牽線搭橋，降低交易成本，或直接參與市場，維護(hù)市場信心，成為開發(fā)權(quán)最后的買家或賣家。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移銀行的購買行為一般發(fā)生在開發(fā)權(quán)市場需求疲軟時，出售行為僅發(fā)生于市場供不應(yīng)求時，出售一般采用公開拍賣的形式[6]。

全過程公眾宣傳：政府部門需要不斷向市民宣傳TDR的效益、程序，很多地區(qū)都建立了一個向一般公眾推廣和介紹TDR的網(wǎng)站。如美國華盛頓州國王縣，設(shè)置了一個網(wǎng)站定期發(fā)布關(guān)于TDR相關(guān)背景信息及規(guī)劃法規(guī)。新澤西州派恩蘭地區(qū)針對學(xué)齡兒童以及成人，有不同的介紹方式，通過寓教于樂的方式對公眾進(jìn)行宣傳和教育。這樣使得TDR成為深入人心的政策，多渠道的宣傳使得公眾方便了解TDR的程序。這無疑促進(jìn)了TDR的發(fā)生[8]（圖2）。

2.2 悉尼市歷史建筑保護(hù)的獎勵制度

悉尼市針對歷史建筑保護(hù)設(shè)立了歷史建筑保護(hù)的建筑面積獎勵與轉(zhuǎn)移制度（Award and Allocation of Heritage Floor Space，簡稱為HFS獎勵）。獎勵是指經(jīng)審批部門批準(zhǔn)，并在HFS登記處注冊一定數(shù)量的HFS面積。轉(zhuǎn)移是指市政廳HFS登記處注冊的HFS，可以出售或轉(zhuǎn)讓到某一開發(fā)地塊（圖3）。

規(guī)劃編制階段： 《悉尼中心開發(fā)控制規(guī)劃圖則》（類似于我國的控規(guī)）中制定HFS獎勵政策。《環(huán)境規(guī)劃》劃定容積率分布圖確定地塊最高容積率。《歷史保護(hù)》規(guī)劃對悉尼中心范圍內(nèi)的歷史遺產(chǎn)進(jìn)行普查和確認(rèn)，并在《歷史保護(hù)》規(guī)劃中明確需保護(hù)的歷史建筑。

實施轉(zhuǎn)移階段：（1）登記。《歷史保護(hù)》中確認(rèn)的遺產(chǎn)保護(hù)建筑或經(jīng)審批部門判定有歷史價值的建筑，按照保護(hù)的要求完成歷史建筑保護(hù)工作后，可在市政廳HFS登記處進(jìn)行注冊確認(rèn)。只有到市政廳HFS登記注冊后方能轉(zhuǎn)讓或改變其所有權(quán)。同時規(guī)定HFS的獎勵申請應(yīng)與歷史建筑的保護(hù)開發(fā)申請同時進(jìn)行。

（2）接受區(qū)條件。接受區(qū)開發(fā)項目須位于《環(huán)境規(guī)劃》明確的市中心區(qū)范圍內(nèi)，且項目規(guī)劃容積率高于《環(huán)境規(guī)劃》容積率分布圖確定的城市中心區(qū)可開發(fā)的容積率（FSRD）。

（3）獎勵建筑面積計算。一幢歷史建筑可獲得的HFS面積（HFSH），以它所占地塊用于商業(yè)或其他用途時（不包括旅館、公寓或居住建筑）的最高容積率（Floor Space Area，F(xiàn)SRH）以及歷史建筑所占用地塊面積（As）計算。計算公式為HFSH = 0.5As×FSRH。

（4）價格確定。在完成以上程序后，HFS的售價由各所有者和購買者商定，是一個由市場主導(dǎo)的過程[4]。

2.3 經(jīng)驗總結(jié)

（1）保護(hù)是規(guī)劃獎勵的前提。悉尼要求保護(hù)方案與HFS獎勵申請同步，想要獲得容積率的獎勵需要同時提交保護(hù)修繕計劃并啟動實施保護(hù)，保障了HFS獎勵能夠有效地促進(jìn)保護(hù)行為的落實。

（2）穩(wěn)定的地塊開發(fā)容量規(guī)定。為了保障公平，政府部門在制定區(qū)劃時通過密度分區(qū)，使同一區(qū)域的地塊開發(fā)權(quán)相同，規(guī)定這個區(qū)域的基準(zhǔn)容積率與最大容積率。

（3）完善的容積率獎勵機(jī)制。TDR制度的設(shè)計均有十分嚴(yán)格和詳細(xì)的規(guī)定，內(nèi)容詳實全面，包括明確可獲得獎勵的歷史建筑的資格、該制度的適用范圍、獎勵面積的計算方法、申請的工作程序等，保證了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。

3 對策

借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合上海實際，提出以下建議：

（1）以現(xiàn)有控規(guī)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)控規(guī)的法定地位，作為開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的基準(zhǔn)容積率

美國的容積率獎勵政策是建立在開發(fā)權(quán)公平和相等的基礎(chǔ)之上，這與我國由控制性詳細(xì)規(guī)劃甚至土地出讓時才明確土地開發(fā)容積率的做法存在著根本性的區(qū)別。我國幅員遼闊，各地區(qū)規(guī)劃管理工作發(fā)展的程度不同，對于控規(guī)還未全覆蓋的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)，區(qū)位等因素，制定通則式的基準(zhǔn)容積率，最高容積率，以此為基礎(chǔ)建立開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的相應(yīng)規(guī)則。對于已編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分尊重現(xiàn)有控規(guī)的法定地位。如上海市現(xiàn)有控規(guī)基本全覆蓋的現(xiàn)狀情況下，在制定各地塊的基準(zhǔn)容積率時，宜以現(xiàn)行控規(guī)已經(jīng)批準(zhǔn)的容積率為基數(shù)，建設(shè)單位除對本基地進(jìn)行開發(fā)外，如有意向?qū)ΡＷo(hù)建筑進(jìn)行保護(hù)的，可以在現(xiàn)有控規(guī)確定的容積率基礎(chǔ)上，額外增加獎勵部分（或稱將保護(hù)地塊的容積率轉(zhuǎn)移到擬開發(fā)地塊上）。這一做法的前提，是進(jìn)一步加大控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、調(diào)整全過程的公眾參與，加大公眾的監(jiān)督力度，保障控規(guī)的嚴(yán)肅性，讓每一個容量的獎勵都有規(guī)可依，有據(jù)可查，避免控規(guī)的隨意調(diào)整。

（2）制定切實可行的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移比例

城市中需要保護(hù)的歷史地段通常位于城市中心區(qū)，普遍存在新增用地有限，建筑密度較高的情況。而且基于風(fēng)貌保護(hù)的要求，也不希望開發(fā)權(quán)就近轉(zhuǎn)移。如果開發(fā)權(quán)就近轉(zhuǎn)移，造成傳統(tǒng)的風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)附近高樓林立。這就意味著，開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)。比如，上海中心城區(qū)大部分區(qū)已由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量更新階段，可開發(fā)地塊有限。而各區(qū)之間的土地價值有著較大差異，這就需要綜合考慮地價因素，根據(jù)極差地租，合理的制定轉(zhuǎn)移比例，鼓勵開發(fā)權(quán)由老城區(qū)向新城區(qū)轉(zhuǎn)移。對于由級差地租高的地區(qū)向低的區(qū)域轉(zhuǎn)移，應(yīng)提高轉(zhuǎn)移比例。

（3）制度化明確開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移相關(guān)細(xì)節(jié)

我國目前還沒有建立開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)制度。這與各個城市發(fā)展的不同階段有關(guān)，對于已經(jīng)由增量擴(kuò)張向存量更新的城市而言，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的制度勢在必行，否則原有的歷史風(fēng)貌將很難得以保全。上海雖然有過風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)實踐，但只是在點上進(jìn)行的探索。為了能在更大范圍內(nèi)發(fā)揮開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移在促進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)方面的作用，應(yīng)盡快制定上海市開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移及獎勵的操作辦法，明確開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移及獎勵的管理主體、獎勵及轉(zhuǎn)移的程序、跨區(qū)轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移比例、不同保護(hù)方式所對應(yīng)的獎勵比例等。明確保護(hù)責(zé)任的落實是獲得獎勵的前提，保障保護(hù)目標(biāo)得到落實。

（4）探索建立土地捆綁開發(fā)，并將相關(guān)要求在控規(guī)中予以明確

開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移是在規(guī)劃層面的一種獎勵政策，然而要更好實現(xiàn)風(fēng)貌保護(hù)的目標(biāo)，需要土地政策的支持。建議在政策上突破瓶頸，在企業(yè)投資保護(hù)城市文化風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，可將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)出地塊與轉(zhuǎn)入地塊一并出讓，允許風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)項目的土地供應(yīng)實施聯(lián)動開發(fā)，以保障保護(hù)責(zé)任的落實，同時提高風(fēng)貌保護(hù)地塊對市場的吸引力。

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The Dilemma and Countermeasures of Transfer of Development Right in Historic Townscape Conservation: A Case Study of Shanghai

Based on the case analysis of transfer of development right(TDR) in the practices of historic townscape conservation in Shanghai and according to different stages of TDR, this paper divided the practices of TDR into two categories: before or after the sale of land. Through the analysis of specific cases, combined w ith practical management experience, this paper summarized the implementation difficulties and analyzed the reasons. Based on international experiences, countermeasures were also put forward.

Transfer of development rights | Historic conservation | Practices | Difficulties | Countermeasures

1673-8985（2016）05-0050-04

TU981

A

劉敏霞

上海市規(guī)劃和國土資源管理局風(fēng)貌保護(hù)處副主任科員，工程師

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

博士研究生