日本情報界眼中的美國國家安全局

文/晨心

日本情報界眼中的美國國家安全局

文/晨心

美國網絡司令部、國家安全局與中央安全局圖標

一、引言

在斯諾登自2013年6月以來爆料的一大批秘密文件中，從事信號情報工作的美國國家安全局被頻頻放置于媒體聚光燈下，吸引了無數眼球。長期以來，國家安全局由于保密程度比中央情報局、聯邦調查局有過之而無不及，而且其從事的情報工作也具有極高的專業性和特殊性，致使其被蒙上了層層神秘面紗。通過“棱鏡門”等相關事件的報道，世人對國家安全局及其從事的信號情報工作才有了一定的認識和了解。然而，即使沒有“棱鏡門”，多年來世界各國情報界對美國國家安全局的關注度也從未降低。日本著名情報學雜志《警察學論集》2015年第5期刊登了一篇對美國國家安全局的研究文獻，綜合了上百個公開、秘密的信息來源，對美國國家安全局進行了較為全面的剖析。本文以文中主要內容為基礎，一窺日本情報界眼中的美國國家安全局。

二、美國情報界與情報工作

美國號稱擁有世界上最強大的情報搜集與分析能力，而提供這種能力的是美國情報界。美國情報界是一個以國家情報總監（DNI）為中心，由16個情報機構組成的強大情報隊伍。這16個情報機構包括國家安全局（NSA）、中央情報局（CIA）、聯邦調查局（FBI）、國家地理空間情報局（NGA）、國家偵察辦公室（NRO）、國防情報局（DIA）、陸海空三軍及海軍陸戰隊下屬的各情報機構。正是這樣一支強大的情報隊伍支撐起了美國的情報工作，使充當“世界警察”的美國軍隊不僅擁有優秀的武器、后勤補給力量以及指揮能力，更擁有來自情報方面的強力支撐。此外，美國政府的外交實力、經濟實力也得益于情報工作的支撐，這些情報信息往往是通過竊取他國外交機密、商業機密等方式獲得的。

綜合來看，美國的情報工作大致可以分為以下三類。

對外情報工作——為了國家安全而對其他各國開展的情報工作，根據開展的方法可以分為人力情報（Humint）、信號情報（Sigint）、圖像情報（Imint）三類工作。在美國，中央情報局、國家安全局、國家地理空間情報局分別主要負責開展這三類情報工作。

軍事情報工作——以參與戰爭、戰斗為前提，對潛在敵對國家的軍隊構成、軍備情況等開展的情報工作。在美國，國防情報局、陸海空三軍及海軍陸戰隊下屬的各情報機構主要負責開展此類情報工作。

國內情報工作——為了維護國家的基本秩序，防止國內出現間諜入侵、恐怖襲擊、政府顛覆等違法侵害行為而開展的情報工作。在美國，聯邦調查局主要負責開展此類情報工作。

在信號情報工作歷史上，美國取得了不少突出戰績。1923年，在華盛頓海軍裁軍會議的過程中，破解了日方的外交暗語，使會議向著有利于美國的方向發展；第二次世界大戰中，破解了日本的外交暗語及日本海軍暗語，為珊瑚海海戰及中途島海戰的勝利做出了卓越貢獻；第二次世界大戰以后，破譯了蘇聯克格勃與蘇聯駐美大使館間的部分暗語通信，為查清廣布美國國內的蘇聯間諜網絡提供了依據。那么，什么是信號情報呢？

三、信號情報

信號情報主要包括通信情報、電子情報和外國儀表信號情報三種。

通信情報的搜集工作自第一次世界大戰起就已經非常盛行。所謂的通信情報搜集是指通過監聽并分析無線通信、電話通信、計算機網絡通信、衛星通信的通信信息以獲取情報的一種情報搜集方式。暗語破譯法是一種最廣為人知的分析方法，因為很多情況下，較為重要的通信內容都會用暗語進行標記，通過破譯暗語來了解通信內容就顯得尤為重要。除此之外，還有一種被稱為通信元數據分析的方法也頗為有效。這種方法通過對通信元數據進行縝密分析來獲取情報（在通信內容所包括的暗語無法被破解的情況下也可使用這種方法）。通信元數據包括通信的收發地址、收發時間等。

電子情報是指通過對雷達等電磁波進行監控分析所獲取的情報。這種情報搜集方法始于第二次世界大戰。隨著雷達被越來越廣泛地應用在武器裝備及其他領域當中，電子情報逐漸成為一種重要性持續走高的新興信號情報分支。比如說，通過對雷達電磁波進行縝密分析，可以有效地掌握（使用特定雷達的）對空機關炮及對空導彈的配備情況。

此外，還有一種信號情報叫做外國儀表信號情報，例如通過對敵方試射的導彈所發射的信號進行監測，以獲取重要性能參數。這類情報是一種應用非常廣泛而且專門性非常高的信號情報。

發達國家普遍設有從事信號情報工作的機構，除了美國國家安全局外，還有英國政府通信總部（GCHQ）、澳大利亞信號局（ASD）、新西蘭政府通信安全局（GCSB）、加拿大通信安全局（CSE）、以色列信號情報國家部隊（ISNU，又稱8200部隊）等。另外，德國及法國并沒有設立獨立的信號情報機構，這兩個國家的信號情報工作由各自的對外情報機構——聯邦情報局（BND）和對外安全總局（DGSE）開展。

四、美國國家安全局的發展歷程

美國國家安全局的始建。

第二次世界大戰以后，美國陸軍、海軍信號情報機構于1949年合并為武裝部隊安全局（AFSA），隸屬于美國國防部。然而，在隨后爆發的朝鮮戰爭中，該局的平庸表現引發了美國國務院及美國軍隊的強烈不滿。他們認為這種安排過分強調了信號情報在軍事方面的作用，而忽視了信號情報在國家層面上的作用。1952年，時任美國總統杜魯門在中央情報局及國務院的鼓動下，設立了信號情報改革委員會（布拉內爾委員會）。布拉內爾委員會向杜魯門遞交報告書，稱信號情報工作是國家責任，杜魯門遂以該報告書內容為基礎做出指示，并于1952年11月4日正式成立美國國家安全局。然而，信號情報是國家的最高機密，被認定為絕密事務。因此，創立之初，人們一般稱國家安全局為“No Such Agency”（不存在的政府部門），在此后的很長一段時間里（到1975年為止），甚至連國家安全局的存在都被定義為絕密事件。

國家安全局工作場景

中央安全局的附設。

雖然美國成立了作為信號情報中心機構的國家安全局，但美國陸海空三軍及海軍陸戰隊為了更好地服務戰爭，仍然保留了各自的信號情報機構。然而，美國情報界認為，如果將信號情報機構分開設置在中心機構及各軍種當中，會降低信號情報工作的效率，所以美國也進行了將各信號情報機構合并的嘗試。為此，美國政府于1972年2月成立了中央安全局（CSS），負責對各軍種信號情報活動的開展情況進行統一調度，以達到信號情報一體化的目的。中央安全局位于國家安全局總部內，局長由國家安全局局長兼任，強化了國家安全局與各軍種信號情報機構之間的協作。

美國網絡司令部的成立。

21世紀以來，越來越多的人認識到計算機網絡空間的重要性。因此，美國國防部于2005年組建了一支隸屬于國家安全局的網絡戰爭部隊，由國家安全局局長兼任該部隊司令。2008年，美國發生了軍事情報通信網遭受國外情報機構惡意軟件感染事件，在處理該事件過程中，國家安全局的技術能力得到了充分的展示。以該事件的發生為契機，美軍于2010年10月成立美國網絡司令部（US Cyber Command），其總部位于國家安全局內，由國家安全局局長兼任司令。美國網絡司令部平時負責保護國防部情報系統不受侵襲，戰時則將成為計算機戰爭的中堅力量。

五、國家安全局的主要任務

國家安全局的主要任務包括信號情報與情報保障。此外，進行計算機網絡作戰也是其可能執行的任務之一。

信號情報。

為了向美國情報界提供情報信息支撐，達到“搜集對外情報”“反間諜入侵”等工作目的，美國國家安全局圍繞著信號情報的搜集、分析、編寫、發布等開展工作。另外，國家安全局局長作為中央安全局兼任局長，還負責對各軍種信號情報機構開展的情報搜集活動進行統一管理。不僅如此，作為全美信號情報工作的實際責任人，國家安全局局長對信號情報工作的整體戰略部署（包括中央情報局及聯邦調查局開展的信號情報工作）、工作方針以及工作標準進行制定，并對相關的教育訓練及活動開展情況進行調配。

情報保障。

美國國家安全局自成立以來，掌管著國內通信保障工作，還負責密碼、密碼通信機及機密電話機的開發與管理。隨著時代的發展，通信方式越來越多樣化，網絡的應用也在不斷地發展，因此美國國家安全局的工作任務從單一的通信保障工作延伸到了情報系統保障工作。

美國國家安全局還是負責政府情報安全的部門。根據1981年第12333號總統令規定，國家安全局局長被任命為美國國家安全保障系統責任人。所謂的國家安全保障系統是指美國的情報、軍事、機密情報等與保障國家安全相關的通信情報系統。國家安全局工作人員平日里會入侵他國網絡及計算機等情報通信系統來搜集信號情報，這就是所謂的“練兵”。正是這種平日“練兵”的機構在美國國家安全保障系統當中承擔著“防衛之盾”的作用。

在情報系統多重防護思想的影響下，美國通信情報系統為了加強保密能力，將網絡本身劃分為三個層次：處理絕密情報的系統（如國防部JWICS、國家安全局NSANet、國務院INRISS、聯邦調查局SCION）、處理秘密情報的系統（如國防部SIPRNet、國務院ClassNet、聯邦調查局FBINet）、處理內部情報的系統（如國防部NIPRNet、國務院OpenNet、情報機構DNI-U）。

計算機網絡戰爭。

雖然應對計算機網絡戰爭是美國計算機網絡部隊而非國家安全局的工作任務，但基于國家安全局局長兼任美國網絡司令部司令的實際情況，計算機網絡部隊與國家安全局之間產生了密不可分的關系。

為了能更好地應對計算機網絡戰爭，就要在日常的工作中掌握潛在攻擊對象的實際情況與弱點，一旦發生戰爭，必須能夠立即做出攻擊態勢。所謂潛在攻擊對象的實際情況與弱點正是信號情報活動中能夠獲取的情報信息。另外，在防御工作方面，如果能夠通過平時的工作做到情報保障扎實有力的話，一旦發生計算機網絡戰爭，也可確保高強度的防御能力。不僅如此，在計算機網絡戰爭中，還必須要對敵方的計算機攻擊源與信號源實施打擊，這樣才能稱之為積極的防御。

六、國家安全局的預算、人員和組織構成

預算。

美國情報工作的相關預算被劃分為國家情報計劃（National Intelligence Program）預算和軍事情報計劃（Military Intelligence Program）預算兩部分，從20世紀90年代開始，這兩部分預算總額均開始面向社會進行公示。2014年，國家情報計劃預算為522億美元、軍事情報計劃預算為186億美元，合計達708億美元。

然而，情報預算的具體花銷情況至今仍是個謎。根據2013年6月斯諾登曝光的內部資料可以看到，2013年，美國國家情報計劃預算總額為526億美元、軍事情報計劃預算總額為192億美元，總預算達718億美元。在國家情報計劃預算中，根據各情報機構預算金額的多少進行排序可知，中央情報局預算為147億美元，國家安全局預算為108億美元，國家偵察辦公室預算為103億美元，國家地理空間情報局預算為49億美元。

與以人力情報搜集工作為中心的中央情報局相比，美國國家安全局的預算相對較少，但如果加上除綜合信號情報預算外的其他信號情報預算的話，實際上的信號情報預算依然是情報預算當中花銷最大的部分。例如，國家偵察辦公室雖然負責通過人造衛星搜集情報，但在其人造衛星預算中，涉及信號情報衛星的費用占了相當大的金額（其花費在數十億美元以上）。此外，在中央情報局的預算當中，與國家安全局共同開展的信號情報工作所花費的總金額至少也達到了6億美元。至于軍事情報計劃總預算的192億美元，其中肯定還包含了陸海空三軍、海軍陸戰隊、海岸警衛隊的信號情報預算，可以推測出這筆預算不會低于數十億美元。綜合來看，美國政府每年用于信號情報工作的總預算應該在200億美元左右。

人員。

目前，美國情報機構的具體人員總數并沒有對外公布。根據國家情報總監的說法，截至2009年9月，情報機構的總人數約為20萬人（包括國家情報計劃、軍事情報計劃工作人數的總和）。而根據斯諾登泄露出的信息可知，2013年度美國國家情報計劃的總人數為107035人。具體的人員分配情況如下：文職人員83675人、軍人23400人。此外，非戰時的合同勤務人員人數為21800人。

國家安全局在國家情報計劃中擁有最多的固定職員，它力壓固定職員總數第二的中央情報局（總職員數22206人），其固定職員為34901人。在國家安全局中，文職人員約21500人、軍人約13500人。

美國國家安全局大樓外景

然而，上述從業人數并非從事信號情報工作的所有人員數，和總預算的情況相同，還有很多人員在國家安全局之外從事信號情報工作。特別是中央安全局麾下信號情報機構的人數也達到了相當的規模（據推算有約12000人，但并沒有明確的證據支持）。不僅如此，國家安全局本身還雇有合同制人員，在整個信號情報機構中的合同制人員總數至少為5萬人。

組織構成。

根據公開資料顯示，國家安全局內部還設有多個部局，除了位于馬里蘭州米德堡的總部外，在美國其他地方還設有四個被稱為迷你國家安全局的地方總部，分別位于夏威夷州、科羅拉多州、佐治亞州和得克薩斯州。

另據外泄資料可知，國家安全局總部除下設局長辦公室外，還設有三個總局、五個分局及兩個中心。三個總局包括信號情報總局、情報保障總局、技術總局；五個分局包括教育訓練局、后勤設施局、人力資源局、反間諜保障局、調查研究局；兩個中心包括國家安全保障作戰中心（NSOC）、國家安全局/中央安全局威脅作戰中心（NTOC）。

值得注意的是，國家安全保障作戰中心的任務是每天24小時綜合掌握世界動態，為信號情報及情報保障工作提供支撐。國家安全局/中央安全局威脅作戰中心的任務是通過監視世界各國網絡活動發現網絡威脅，保護美國及其盟國的網絡安全。

在2014年12月的美國索尼影視公司遭受黑客攻擊事件中，聯邦調查局之所以得出此次攻擊是由朝鮮政府組織實施的結論，很大程度上也得力于國家安全局的情報能力。

七、國家安全局開展工作的法律依據

目前，與國家安全局開展工作相關的法律法規有《國家安全法》、第12333號行政命令、《涉外情報監控法》《愛國者法》等。

根據美國政府解釋，信號情報機構作為對外情報機構，一旦通過合法手段獲取情報，這些情報就會成為政府所有情報（無論是對外情報還是對內情報），這類情報的應用不受聯邦憲法第四修正案的限制，在不以偵查辦案為目的的情況下也可使用。美國《國家安全法》也明確規定：國家安全局可以根據聯邦政府執法機構的要求開展情報搜集工作（包括以偵查辦案為目的開展的情報搜集工作）。

第12333號行政命令于1981年12月由時任美國總統里根制定，經過了數次修訂（最近的一次修訂是由2008年布什實施的）最終形成了目前的版本。該行政命令規定了各情報機構的工作任務、權限及活動基礎。然而，由于沒有成文法律的約束，美國涉外情報工作顯得“無法無天”，特別是在20世紀60年代，美國發動越南戰爭時，聯邦調查局、中央情報局及陸軍情報機構在沒有法律依據的情況下，圍繞著反戰運動及反戰運動家開展了廣泛的情報搜集活動。1972年，甚至發生了美國總統尼克松參與的“水門事件”。

有鑒于此，美國于1978年出臺了《涉外情報監控法》（FISA）。該法律對在美國國內開展的涉外情報搜集工作，特別是電子類情報搜集活動進行了制約，也因此成立了對外情報監控法庭（FISC）。也就是說，想要在美國國內開展對外情報及反間諜相關的情報搜集工作，原則上必須得到司法長官的首肯，并需獲得對外情報監控法庭的批準手續。此外，在情報搜集過程中，對非情報搜集對象的美國人進行情報搜集時，為了保護個人隱私，美國出臺了《最簡程序》作為針對此類人員進行情報搜集工作的處理手續。然而，該法律并沒有對在美國境外開展情報搜集工作的相關情況進行規定，這類工作依然由總統進行裁決。

隨后，《涉外情報監控法》又經過了重新修改，在該法中加入了有關物理搜索及調取商業記錄信息方面的規定。2001年出臺的《愛國者法》通過對《涉外情報監控法》第702條等進行修改，擴大了各情報機構（包括聯邦調查局在內）的工作權限。因為《愛國者法》僅僅對在美國境內開展的涉外情報搜集工作進行了規范限制，所以在有關對外情報搜集工作方面（包括在美國境內實施的涉外情報搜集），該法帶有一種強制主義色彩，它規定民間從業人員有協助開展對外情報搜集的義務以及保守秘密的義務。

2015年6月2日，美國國會參議院以67票贊成、32票反對的表決結果通過了《美國自由法案》（USA Freedom Act）。這是斯諾登2013年揭露美國國家安全局“棱鏡”監控計劃以來，美國首次做出的大規模監控項目改革。根據《美國自由法案》，國家安全局在六個月內將把大規模搜集電話元數據的任務交給本國電信公司。今后在進行涉嫌恐怖主義活動的相關調查時，國家安全局必須先獲得涉外情報監控法庭許可或在緊急狀態下，才可向電信公司索取相關數據，包括撥打過的電話號碼、撥打日期和通話時長，但不包括電話內容。而且，國家安全局只有確認某人或某個組織有恐怖活動嫌疑，在向法院出示搜查令后才能向電信公司索取相關數據。

不難推測，在今后的美國全球反恐怖戰爭和行動中，國家安全局還將進一步修訂、完善與其信號情報工作有關的法律法規，以更好地承擔其相關的任務和職責。